8. November 1951: Besprechung des Bundeskanzlers Konrad Adenauer mit den Alliierten Hohen Kom­missaren der drei Westmächte

McCloy: Die deutschen Entwürfe haben uns enttäuscht. Wir haben den Eindruck, dass sie darauf abzielen, die alliierten Rechte einzuschränken.

Adenauer: Das ist nicht richtig. Wir versuchen nicht, die vorbehaltenen Rechte einzuschränken. Ich erkenne die Rechte aus der bedingungslosen Kapitulation auf Truppenstationierung an. Wir versuchen jedoch, bessere Formulierungen dafür zu finden.

McCloy: Es handelt sich nicht nur um eine Frage der Placierung der Vorbehaltsrechte. Wir haben inhaltliche Änderungen im Sinne einer Einschränkung unserer Rechte festgestellt. Z.B. den Versuch, im Artikel I die „Related Conventions" zu eliminieren.

François-Poncet: Sie haben in der deutschen Übersetzung die Worte „full authority" jetzt nicht mehr mit „Machtbefugnisse" übersetzt, sondern mit „Hoheit". Damit wird wiederum die Souveränitätsfrage aufgeworfen. Das Wort „Machtbefugnisse" ist neutraler und gibt Ihnen alles, was notwendig ist.

Adenauer: Das Wort „Souveränität" ist zunächst auf alliierter Seite aufgeworfen worden. Der Unterschied zwischen „Hoheit" und „Machtbefugnis" besteht in folgendem: Machtbefugnis sagt nichts darüber aus, woher die Befugnisse stammen, ob sie aus einer eigenen Rechtsquelle stammen oder abgeleitet sind. Das Wort entscheidet daher nicht, ob diese Befugnisse aus eigenem deutschen Recht stammen oder von den Besatzungsmächten abgeleitet sind. Es ist daher zu vieldeutig. In diesem Vertrag sollten aber keine vieldeutigen Worte verwendet werden. Das Wort „Hoheit" ist dagegen klar. Es deutet darauf hin, dass ein Nachwachsen der eigenen Staatsgewalt stattfindet. Ich habe bisher die alliierten Absichten in diesem Sinne verstanden, dass die Hypothek der mit der bedingungslosen Kapitulation zusammenhängenden Kontrollen weggenommen werden sollte, so dass alsdann Raum für dieses Nachwachsen deutscher Staatsgewalt geschaffen ist.

François-Poncet: Wir kommen wieder auf die alten Streitfragen. Wie wäre es, wenn Sie „full authority" mit „volle Macht" übersetzen würden.

Adenauer: Ja. Einverstanden.

McCloy: Jetzt zur Frage der Bezugnahme auf die „Related Conventions". Ihre Eliminierung aus den deutschen Vorschlägen stellt ihre bindende Kraft in Frage.

Adenauer: Es ist doch ganz klar, dass die „Related Conventions" nicht einseitig aufgehoben werden können.

McCloy: Die amerikanische Auffassung ist so: wir wollen nur mit dem Hauptvertrag vor den Senat gehen. Daher dürfen die Einzelverträge nicht Bestandteil des Hauptvertrages sein.

Adenauer: Gegenstand des Artikel I Absatz 1 ist doch die Rückgabe der vollen Macht an die Bundesrepublik mit drei Reserven, nämlich: Truppenstationierung, Berlin, Gesamtdeutschland. Insofern besteht keine Differenz. Außerdem wird es gewisse Übergangsbestimmungen geben, zum Beispiel auf dem Gebiete der Dekonzentration. Die Bindungen, die hier geschaffen werden, beruhen jedoch nicht auf einem alliierten Vorbehalt, sondern auf einer vertraglichen Verpflichtung. Wir sind bereit zu einer solchen vertraglichen Verpflichtung. Wir sind jedoch nicht bereit, der Aufrechterhaltung von Vorbehalten auf diesen Gebieten zuzustimmen. Wie wollen Sie solche Vorbehalte überhaupt rechtfertigen? Es liegt daher auf der alliierten Seite ein Versuch zur Ausweitung der Vorbehaltsrechte vor, nicht aber umgekehrt ein deutscher Versuch zur Einschränkung der Vorbehaltsrechte.

McCloy: Die volle Macht der Bundesrepublik wird aber doch durch die „Related Conventions", zum Beispiel durch den Truppenvertrag und andere, eingeschränkt. Deshalb müssen wir sie doch hier in diesem Absatz 1 erwähnen. Aber vielleicht ist eine andere Formulierung möglich. Wir wollen uns auf dem Gebiete der „Related Conventions" kein Souveränitätsrecht reservieren.

François-Poncet: Warum wollen Sie nicht im Absatz 1 sagen, was auch im Absatz 3 gesagt ist?

Adenauer: Im Absatz 3 geht es doch um eine ganz andere Frage.

François-Poncet: Immer wenn der Vertrag erwähnt wird, müssen damit die Einzelverträge mit gemeint sein.

Kirkpatrick: Es geht hier doch um Tatsächliches. Sollen wir von voller Macht sprechen, wenn wir zugleich in den Einzelverträgen diese volle Macht einschränken?

Adenauer: Natürlich kann man sich immer durch Verträge binden. Das ist keine Einschränkung der vollen Macht eines Staates. Jeder souveräne Staat bindet sich durch Verträge.

McCloy: Für souveräne Staaten ist das richtig, aber die authority wird durch vertragliche Bindungen beschränkt. Ich muss mir eine Lösung mit meinen Kollegen überlegen.

Adenauer: Wenn Sie die „Related Conventions" mit den „Reserved rights" verbinden, könnten wir überhaupt gar keinen Vertrag schließen.

McCloy: Die deutschen Vorschläge verwenden die Worte: „Nach Maßgabe" sowohl im Absatz 1 wie im Absatz 3. Es handelt sich aber in diesen beiden Absätzen um Verschiedenes, und daher kann das gleiche Wort nicht in beiden Fällen zutreffend sein.

Adenauer: In Absatz 3 muss es richtiger heißen: „gemäß".

McCloy: Können wir sagen „except as provided"?

Adenauer: Präsentationsfrage. Wir müssen die Opposition berücksichtigen.

François-Poncet: Wir verstehen das. Aber wir haben auf unserer Seite die gleichen Schwierigkeiten. Französisch würden wir sagen: „Sous reserve".

McCloy: Wir wollen hier keine Übersetzungsfragen entscheiden. Es bleibt offen, ob „nach Maßgabe" richtig ist. Es gibt jedoch nur drei vorbehaltene Rechte, das ist ganz klar.

Adenauer: Die Übersetzung „unter Vorbehalt" klingt zu unilateral.

McCloy: Im Artikel I Absatz 3 des deutschen Entwurfes ist bei den gemeinsamen Interessen der Drei Mächte der Ausdruck „The Three Powers consider" eliminiert.

Adenauer: Wir konzedieren diesen Ausdruck.

McCloy: (Übergibt einen alliierten Entwurf.) Dieser enthält keine Bezugnahme auf die international agreements, es ist doch fraglich, um welche es sich dabei handelt. Der Vorschlag ist nach Fühlungnahme mit den alliierten Regierungen formuliert. Wir wollen nicht mehr sagen: „existing rights". Wir haben weiterhin die Worte gestrichen, die sich auf die Anerkennungsfrage beziehen.

Adenauer: Ihr Entwurf muss zunächst ins Deutsche übersetzt werden.

McCloy: Bei Annahme dieses Vorschlages stimmen wir Ihrer Anregung zu, dass die Vorbehaltsrechte nicht in den folgenden Artikeln immer erneut wiederholt werden sollten.

Hallstein: Der alliierte Entwurf lautet ins Deutsche übersetzt: „Mit Rücksicht auf die internationale Lage erhalten die Drei Mächte die Rechte aufrecht, die sie bisher in Bezug auf a. die Stationierung von Streitkräften und den Schutz ihrer Sicherheit, b. Berlin, c. Deutschland als Ganzes, einschließlich Wiedervereinigung und friedliche Regelung, ausgeübt oder innegehabt haben. Die Bundesrepublik Deutschland wird mit den Drei Mächten zusammenarbeiten, um die Ausübung dieser Rechte zu erleichtern und um ihre fortdauernde Wirksamkeit zu sichern."

McCloy: Wir sehen ein, dass die Anerkennung mit Rücksicht auf Ihre Opposition nicht verlangt werden kann. State Secretary Acheson insistiert jedoch auf vollkommener Klarheit hinsichtlich der vorbehaltenen Rechte. In allen anderen Fragen ist er zu einer liberalen Haltung bereit.

Zu Artikel II: Die Absätze 1, 2 und 4 sind klar. Absatz 3 der deutschen Fassung kommt, wie wir anerkennen, unseren Bedenken entgegen. Es bleiben jedoch noch einige Bedenken. Wir haben keine solchen Konsultationsabmachungen mit anderen Ländern. Es ist dies ein außergewöhnlicher Gedanke. Wir haben das nicht einmal mit Kanada. Da wir hier eine Art Treuhandschaft ausüben, empfiehlt es sich vielleicht, die Konsultation auf diese Gebiete zu beschränken. Wir schlagen daher vor, in einem Zusatz zu Artikel VI zu sagen, dass über die des Artikel I Konsultation stattfinde.

Adenauer: Das deckt nicht, was wir wünschen. Infolge unserer Zugehörigkeit zur EDC können wir keine Botschafter in Ungarn oder Polen haben. Wenn die Drei Mächte mit diesen Staaten verhandeln, so berührt das deutsche politische Interessen. Es ist nur ein faires Verlangen, dass wir dann konsultiert werden wollen. Wir sagen ausdrücklich nicht: wirtschaftliche Interessen.

Kirkpatrick: Angenommen, eine titoistische Bewegung würde sich in Polen entwickeln und wir hätten die Absicht, sie anzuerkennen. Müssten wir Sie dann konsultieren?

Adenauer: Der Vertrag muss doch nach gesundem Menschenverstand ausgelegt werden. Nehmen Sie den Fall eines deutschen Flugzeugs, das in Polen notgelandet ist und dessen Insassen verhaftet worden sind.

François-Poncet: Der Fall des Kanzlers ist bereits durch Artikel II Absatz 3 der alliierten Fassung gedeckt. Wir haben keine Konsultationspflicht mit unseren eigenen Alliierten.

Adenauer: Aber Sie haben doch schon Konsultationspflichten mit uns nach dem Schuman-Plan.

McCloy: Drei Fälle sind zu unterscheiden: 1. der Fall des Artikel II Absatz 4, die Konsultation in gesamtdeutschen Fragen, 3. in allen anderen Fragen sind wir bereit, Sie ebenso zu behandeln, wie alle anderen alliierten Partner.

Adenauer: Vielleicht ist das eine Formel.

McCloy: In diesem Vertrag steht schon zu viel von Konsultation.

Adenauer: Aber dies ist ein besonderer Fall. Insbesondere im Hinblick auf das frühere Feindverhältnis zwischen Deutschland und den Alliierten.

Kirkpatrick: Nehmen Sie den Persien-Fall. Müssen wir Sie hier konsultieren?

McCloy: Ist nicht Ihr Interesse mit einer Konsultation in allen Fragen betreffend Deutschland als Ganzes gedeckt?

Adenauer: Es gibt französische Kreise, die für eine Verständigung mit Sowjetrussland auf unsere Kosten sind. Natürlich ist das nicht die gegenwärtige Regierung.

McCloy: Warum genügt hier nicht Artikel VI?

(Eine neue alliierte Fassung von Artikel V wird überreicht.)

McCloy: Konsultation bezüglich Deutschland als Ganzes geht sehr weit, bezieht auch wirtschaftliche Fragen ein.

(Pause.)

McCloy: Zu Artikel I: Wenn von Ihnen der Ausdruck „volle Macht" angenommen wird und die Worte „except as provided", so werden wir auf die Erwähnung der Related Conventions hier verzichten.

François-Poncet: „Except as provided" wäre mit „vorbehaltlich" zu übersetzen. Die Konsultationsklausel im Artikel II Absatz 3 ist noch nicht angenommen. Wir werden unseren Regierungen einen neuen Vorschlag machen.

Adenauer: Zu Artikel I a: Was bedeutet der letzte Halbsatz im Absatz 2 des alliierten Vorschlags?

McCloy: Eine affirmative Haltung der Bundesregierung.

Adenauer: Es liegt aber ein Element der Anerkennung im letzten Halbsatz und das könnte missdeutet werden. Hinweis auf alliierten Entwurf vom 24. September 1951. Sie gehen jetzt darüber hinaus. Heute morgen habe ich mit den Fraktionsführern der Koalitionsparteien diese Frage diskutiert. Die Frage ist entscheidend für die Mehrheitsbildung im Bundestag. Es darf hierin keine Anerkennung für unabsehbare Zeit gesehen werden hinsichtlich des Truppenstationierungsrechts.

François-Poncet: Nicht wir haben unsere Forderungen erhöht. Im Gegenteil, wir haben auf die Erwähnung des 5. Juni 1945 verzichtet. Aber gewisse Ausführungen der Experten haben unser Misstrauen verstärkt.

Adenauer: Ich bin bereit, Kooperation zuzugestehen, aber nicht den letzten Satz. Die Rechte aufgrund der bedingungslosen Kapitulation hinsichtlich der Truppenstationierung sind nach meiner Auffassung erloschen. Keinesfalls bestehen diese Rechte für unabsehbare Zeit und im Hinblick auf Truppen beliebiger Stärke. Sie haben das auch insoweit anerkannt, als Sie den Truppen den Charakter von Verteidigungstruppen zuerkannt haben. Wenn es hier erst EDC-Truppen gibt, werden Sie in große Schwierigkeiten in Ihrer Konstruktion geraten. Die französischen Truppen werden nicht aufgrund der Kapitulationsrechte hier sein, sondern aufgrund von EDC. Ich habe Ihnen angeboten, dass wir die Truppenstationierung Ihnen vertraglich zugestehen. Aus mir immer noch unerfindlichen Gründen sind Sie darauf nicht eingegangen. Daraufhin habe ich Mitarbeit bei Ausübung dieser Rechte aber ohne ihre Anerkennung angeboten. Jetzt verlangen Sie eine Anerkennungserklärung, die ich keinesfalls geben kann.

McCloy: Ist es jedenfalls klar, dass Sie während der Geltungsdauer des Vertrages unsere Rechte nicht antasten dürfen? Hier handelt es sich um eine Grundfrage.

François-Poncet: Man sollte erst den negativen und dann den positiven Aspekt zum Ausdruck bringen. Préjudice a l'exercise. Vorschlag: „The Federal Republic will refrain from any action prejudicial to the exercise of these rights and will cooperate to facilitate the exercise of these rights."

Adenauer: Ich kann nicht ohne Anerkennung an der Wahrung dieser Rechte mitarbeiten.

McCloy: Ich habe das verstanden. Ich muss die Gedanken des Kanzlers meiner Regierung mitteilen. Jedenfalls will der Kanzler nicht unsere Rechte für die Dauer des Vertrages in Frage stellen.

Adenauer: Vorschlag: Die Bundesrepublik wird nichts tun, was die Ausübung dieser Rechte beeinträchtigt. Ich bin einverstanden mit jeder Formulierung, welche nicht die Anerkennung des Rechtsgrundes in sich schließt.

McCloy: Aber nehmen Sie den Fall an, dass Ihr Nachfolger nach drei Jahren vor einem Gericht unsere Rechte bestreitet, ohne uns in der Ausübung zu behindern. Von vitaler Bedeutung ist für uns, dass wir unsere Rechte nicht durch irgendwelche Handlungen der Bundesregierung beeinträchtigen lassen können. Aber wir kommen jetzt nicht weiter. Sie gehen nicht so weit, wie Sie gehen könnten. Ich muss darüber berichten.

Adenauer: Der eben erwähnte Gerichtsfall ist durch die Formel betreffend Kooperation und Nicht-Präjudizierung vollständig ausgeschlossen.

McCloy: Wenn ich ein haarspalterischer Anwalt wäre, würde ich nur die Rechtsgrundlage klären, ohne die Frage der Ausübung anzurühren.

Adenauer: Nein, die Versprechungen, zu denen wir bereit sind, würden uns daran hindern.

McCloy: Ich muss berichten.

Hallstein: Vorschlag für Einfügung einer Klausel in Artikel III: „Die Vertragschließenden sind darüber einig, dass die Alliierten das Recht haben, Truppen in Deutschland zu halten." Das ist eine neutrale Formel. Sie erleichtert den Alliierten ihre Deutung und uns die unsere. Die Existenz des Rechts ist dann jedenfalls klar und außer Zweifel. Diese Formel kann höchstens überflüssig, keinesfalls aber schädlich sein.

McCloy: Ich persönlich neige dazu, sie anzunehmen, aber wir haben sehr strikte Instruktionen.

Hallstein: Wenn Sie nicht glaubten, Ihre Position durch diesen Vertrag stärken zu können, wäre unsere ganze Verhandlung und Diskussion sinnlos.

McCloy: In Ihrem Vorschlag ist nur von Streitkräften der Drei Mächte die Rede. Es gibt aber in Deutschland auch andere Streitkräfte.

Adenauer: Kanada will gar nicht aufgrund irgendwelcher Vorbehaltsrecht hier sein, sondern schickt seine Truppen im Rahmen des Atlantikpaktes.

Kirkpatrick: Lassen wir Kanada hier beiseite. Bei den Dänen und Norwegern liegt es jedenfalls anders. Wenn Sie deren Streitkräfte ausnehmen, erklären Sie damit, dass Sie doch nicht bereit sind, unsere existierenden Rechte zu beachten.


Adenauer: Ich habe niemals an die Stationierung sonstiger Truppen gedacht. Wenn das in Ihren existierenden Rechten eingeschlossen sein soll, dann muss ich sagen, dass ich keinen Vertrag über Rechte anerkennen kann, deren Ausmaß ich nicht kenne.

Kirkpatrick: Was soll also mit den Dänen und Belgiern geschehen, wenn der Vertrag in Kraft tritt?

Adenauer: Sie sind Atlantik-Pakt-Truppen und haben insofern einen legitimen Grund, hier zu sein.

McCloy: Und wenn wir Brasilianer schickten.

Adenauer: Dazu hätten Sie kein Recht.

Kirkpatrick: Und wenn wir australische und südafrikanische Luftgeschwader nach Deutschland verlegen wollten.

Adenauer: Wenn General Eisenhower deswegen anfragt, würde ich dem zustimmen, aber nicht deswegen, weil Sie dazu ein Recht hätten, aufgrund eines Vertrages mit den Russen, dessen Inhalt ich nicht kenne und von dem Sie eben gesprochen haben. Wollen Sie mir im Ernst zumuten, zu glauben, dass Sie ein Recht hätten, aufgrund eines Vertrages mit Russland hier beliebige fremde Truppen zu stationieren? Ich muss überhaupt sagen, dass Sie sich viel zu sehr an die Vergangenheit klammern. In Paris macht man wesentlich bessere Fortschritte.

McCloy: Wir müssen aber die Frage der Dänen, Belgier usw. lösen.

Adenauer: Das kann in einer Übergangsbestimmung geschehen. Warum wollen Sie die Vorbehalte in Artikel III wieder erwähnen? Die alliierte Fassung des Artikel VI ist völlig unannehmbar.

McCloy: Diese Formulierung ist inzwischen gegenstandslos geworden, weil sie mit der Konsultationsfrage zusammenhängt, zu der wir inzwischen einen neuen Vorschlag gemacht haben. Es hat keinen Zweck, jetzt weiter zu verhandeln. Jedenfalls haben wir noch drei schwierige Punkte zu lösen: 1. Die Frage der „mutuality", 2. den Revisionsartikel und 3. die Frage der Appellationsinstanz bei den „emergency powers". Den deutschen Vorschlag können wir nicht ohne weiteres annehmen.

Quelle: Aufzeichnung des Leiters der deutschen Delegation für die Ablösung des Besatzungsstatuts, Wilhelm G. Grewe, in: Akten zur auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland. Adenauer und die Hohen Kommissare 1949-1951. Hg. von Hans-Peter Schwarz. München 1989, S. 563-569.