Holger Löttel

Regierungen werden in der Bundesrepublik Deutschland üblicherweise als Koalitionen zwischen mehreren Parteien gebildet. Absolute Mehrheiten sind, zumal auf Bundesebene, die Ausnahme geblieben. Selbst Konrad Adenauer, der für die Unionsparteien die höchsten Wahlsiege erzielte, regierte fast durchweg mit Koalitionspartnern aus dem bürgerlichen Lager: mit der Deutschen Partei (DP), von 1953 bis 1955 mit dem Gesamtdeutschen Block/Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (GB/BHE), von 1949 bis 1956 und 1961 bis 1963 mit der Freien Demokratischen Partei (FDP).

Adenauers Führungsstil in der Koalition war freilich nicht ausgleichend und moderierend, sondern straff und bestimmend. Daraus ergaben sich vielfältige Konflikte, insbesondere mit der FDP, die 1956 im Streit aus der Regierung ausschied und sich dauerhaft als dritte Kraft im Parteienspektrum etablierte. Hingegen vermochten der Vertriebenenblock und die Deutsche Partei dem Sog der CDU nicht zu widerstehen und gingen letztlich in ihr auf. Als nach der Bundestagswahl 1961 das Bündnis von CDU, CSU und FDP erneuert wurde, musste Adenauer seinen Rücktritt vor Ablauf der Legislaturperiode in Aussicht stellen. Damit kündigte sich ein Epochenwechsel an: Die Bundesrepublik wandelte sich von der Kanzlerdemokratie mit dominanter Stellung des Regierungschefs zu einer Parteien- bzw. Koalitionsdemokratie, in welcher der Kanzler integrierend wirkt und die Interessen der Partner ausbalancieren muss. 



Das Koalitionsmanagement in der ersten Legislaturperiode (1949–1953)

Nach der ersten Bundestagswahl vom 14. August 1949 setzte sich Adenauer hinter den Kulissen für die Errichtung einer Koalition von CDU, CSU, FDP und DP ein. Die Sozialdemokratie unter Führung Kurt Schumachers kam für ihn als Regierungspartner nicht in Betracht: Zu tief waren die Gräben, die der polarisierende Wahlkampf aufgerissen hatte, zu groß die inhaltlichen Differenzen in den außen- und innenpolitischen Grundsatzfragen. Am 21. August 1949 schmiedete Adenauer bei Gesprächen mit Unionspolitikern in seinem Rhöndorfer Wohnhaus eine informelle Allianz zugunsten der „kleinen Koalition“, die auch nach der Konstituierung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion nicht mehr revidiert wurde, obwohl sich hier kritische Stimmen gegen das Bündnis mit der FDP zu Wort meldeten.

Am 15. September wurde Adenauer mit denkbar knapper Mehrheit  zum ersten Bundeskanzler gewählt; FDP und DP waren im Kabinett mit drei bzw. zwei Ministern vertreten. Ein geregeltes Verfahren der Koalitionspolitik, also zur Abstimmung, Koordination und Kommunikation zwischen den Partnern, hat sich in den frühen Jahren der Bundesrepublik noch nicht entwickelt. In unregelmäßigen Abständen trat zwar ein aus Fraktionsvertretern gebildeter Koalitionsausschuss zusammen, an dem bisweilen Bundesminister oder Staatssekretäre teilnahmen. Adenauers eigene Besprechungen mit Koalitionsvertretern wurden jedoch nicht institutionalisiert, sondern fallbezogen und mit variierendem Teilnehmerkreis abgehalten. Die Hinzuziehung der Fraktionsspitzen zu den Kabinettssitzungen, wie sie 1951 kurzzeitig erprobt wurde, scheiterte am Widerstand der Bundesminister.

Leidtragender dieser Koalitionspraxis war insbesondere der FDP-Vorsitzende Franz Blücher, der das Ministerium für Angelegenheiten des Marshall-Plans übernommen hatte und darüber hinaus auch als stellvertretender Regierungschef amtierte. Gerade der Titel des Vizekanzlers erwies sich aber als weitgehend bedeutungslos, da Adenauer gar nicht daran dachte, die Führung der Amtsgeschäfte auch nur vorübergehend aus der Hand zu geben. In Krankheitsphasen ließ er sich die Akten nach Rhöndorf kommen, und selbst im Urlaub hielt er sich über die Bonner Vorgänge stets auf dem Laufenden, erteilte schriftliche Anweisungen oder empfing Gäste zu politischen Gesprächen, was innerhalb der Koalition wiederholt zu Irritationen führte.

Ein Grundproblem der FDP in den frühen 1950er Jahren war ihr Informationsdefizit bezüglich der außenpolitischen Planung sowie der konkreten politischen Schritte im engeren Kreis um Adenauer. Der Missmut hierüber wurde durch Misserfolge in der Personalpolitik weiter verschärft, die Blücher parteiintern unter Druck setzten. Ihre bitterste Niederlage erlitten die Liberalen 1951 im Kampf um das Auswärtige Amt, das nach dem Willen des FDP-Bundesvorstandes aus den Strukturen des Marshall-Plan-Ministeriums gebildet und von Blücher übernommen werden sollte. Adenauer jedoch betrachtete die Außenpolitik als Chefdomäne; im März 1951 übernahm er das Auswärtige Amt in Personalunion und wurde somit auch erster Bundesaußenminister (bis 1955). Obwohl die FDP nicht müde wurde, seine vermeintliche Arbeitsüberlastung zu kritisieren und ihn zur Niederlegung des Ministeriums aufzufordern, musste sie die Entscheidung des Kanzlers letztlich akzeptieren.

Wichtiger als die relativ bedeutungslose Bundespartei war aus Adenauers Sicht die Bundestagsfraktion der FDP, bei der er im Vorfeld wichtiger Abstimmungen verschiedentlich um Stimmen warb. Die beiden Fraktionsvorsitzenden bis 1953, Hermann Schäfer und August Martin Euler, taten ihr Bestes, um in den strittigen Koalitionsfragen den Druck auf den Bundeskanzler zu erhöhen, letztlich aber ebenfalls nur mit geringem Erfolg. Bis zur Saarabstimmung im Frühjahr 1955 konnte der Kanzler in der Regel auf die Stimmen der Freien Demokraten zählen.

Wenn sie mehrheitlich aus der Koalitionsdisziplin ausscherten, wie beim Mitbestimmungsgesetz und dem Luxemburger Abkommen, wurden die Gesetze mit Hilfe der Opposition verabschiedet. In den ersten Jahren nach Gründung der Bundesrepublik, als die politische Polarisierung keine strategische Zusammenarbeit der großen Parteien zuließ, wurde das bürgerliche Bündnis durch diese fallbezogene Mehrheitsbeschaffungen nicht ernsthaft gefährdet.

Koalitionskrise und Koalitionszerfall in der zweiten Legislaturperiode

Bei der zweiten Bundestagwahl am 6. September 1953 legten CDU und CSU deutlich zu und erzielten in Sitzen gerechnet sogar die absolute Mehrheit. Dennoch wollte Adenauer die „kleine Koalition“ nicht nur beibehalten, sondern sie sogar zu einer „Sammel-Koalition“ der Kräfte rechts der SPD unter Hereinnahme des GB/BHE ausbauen, um eine verfassungsändernde Mehrheit für die Wehrgesetzgebung zu erhalten. Hierfür nahm Adenauer auch eine merkliche Vergrößerung des Kabinetts in Kauf, das nun drei zusätzliche „Bundesminister für besondere Aufgaben“ ohne fachlichen Ressortzuschnitt aufwies.

Insgesamt verlief die Regierungsbildung weitgehend nach Adenauers Willen. So konnte er es sich sogar leisten, nach einem ersten Sondierungsgespräch mit der FDP-Delegation am 10. September 1953 in einen mehrwöchigen Urlaub zu fahren, um die Verhandlungen dann Anfang Oktober zügig abzuschließen. Bereits am 9. Oktober 1953, immerhin elf Tage vor der Ernennung des neuen Kabinetts, wurde er abermals zum Bundeskanzler gewählt.

Ausgerechnet bei der heikelsten Personalfrage der neuen Bundesregierung war Adenauer jedoch nicht ganz Herr des Verfahrens. Sie betraf den bayerischen FDP-Politiker und bisherigen Justizminister Thomas Dehler. Berühmt-berüchtigt für sein aufbrausendes Temperament, hatte Dehler in der ersten Legislaturperiode nicht nur die SPD und die Gewerkschaften gegen sich aufgebracht, sondern – im Zuge des innenpolitischen Streits um die Westverträge – auch das Bundesverfassungsgericht und sogar den Bundespräsidenten. So sperrte sich Theodor Heuss, trotz seines übergeordneten Amtes immerhin selbst ein FDP-Politiker, gegen dessen Rückkehr ins Kabinett und kündigte sogar an, gegebenenfalls die Ernennungsurkunde nicht zu unterzeichnen. Unter diesem Druck schwenkte Adenauer, der Dehler ursprünglich wiederberufen wollte, um.

Als Entschädigung hierfür wurde Dehler am 20. Oktober 1953 an die Spitze der FDP-Bundestagsfraktion gewählt, fünf Monate später übernahm er auch den Parteivorsitz. Hiermit zog die FDP eine Lehre aus dem Bedeutungsverlust der ersten Legislaturperiode. Der temperamentvolle Franke sollte das liberale Profil gegenüber der CDU schärfen und die Konflikte in der Koalition (begrenzt) eskalieren. Dies tat er im überreichlichen Maße, indem er den Bundeskanzler immer wieder scharf angriff und ihm öffentlich vorwarf, durch die Politik der Westbindung die deutsche Einheit geopfert zu haben. Hierdurch wurde, kaum verwunderlich, die Koalitionsatmosphäre zusehends vergiftet.

Als die FDP-Fraktion im Frühjahr 1955 mehrheitlich gegen das Saarstatut stimmte, war das Zerwürfnis unwiderruflich. Zwischen den Spitzenpolitikern der Koalition herrschte das blanke Misstrauen. Adenauer weigerte sich wiederholt, Dehler zu vertraulichen Sitzungen hinzuzuziehen und war allenfalls noch bereit, ihn „in Gegenwart von zuverlässigen Zeugen“ zu empfangen. Schließlich verkehrten sie fast nur noch auf dem schriftlichen Weg. Im Falle Adenauers und Dehlers stellte sich die Koalitionskrise als politisch-persönliche Vertrauenskrise dar, die in Ermangelung verstetigter Kontakte auf Spitzenebene nicht behoben werden konnte. Zusätzlich verschärfend wirkte die Methode der Konfliktaustragung, von Dehler treffend als „Briefkrieg“ bezeichnet: Der FDP-Vorsitzende hielt eine kritische Rede über die Außen- und Deutschlandpolitik der Bundesregierung und wurde vom Kanzler schriftlich zur Rede gestellt. Da er meist ohne Manuskript sprach, konnte er aber auf bestimmte Passagen nicht festgelegt werden. Zeitungsberichte tat er als entstellt oder falsch zitiert ab. Daraus ergab sich ein erregter Briefwechsel voller Vorwürfe und Gegenvorwürfe, der teils seinen Weg in die Presse fand.

Im Laufe des Jahres 1955 gelangte Adenauer zu der Ansicht, Dehler sei nicht das Opfer seines ungezügelten Temperaments, sondern arbeite gezielt auf einen Bruch der Koalition hin, um die FDP als deutschlandpolitischen Oppositionsakteur neu zu positionieren. Mit Schreiben vom 22. November 1955 forderte der Kanzler von der FDP-Fraktion eine Garantieerklärung, dass sie bis zum Ende der Legislaturperiode nicht mehr öffentlich von der Regierungslinie abweichen würde, damit „eine agitatorische Auseinandersetzung über die gemeinsame Arbeit der Koalitionsparteien bei den Bundestagswahlen 1957 ausgeschlossen wird“.

Mit Blick auf Dehler, der auch innerparteilich polarisierte, wollte er die FDP zu einer Entscheidung zwingen. Ein etwaiges Ende der Koalition kalkulierte er dabei wohl ein. Die geforderte Garantieerklärung verweigerte Dehler, darin gestärkt durch einen einstimmigen Beschluss der Fraktion. Nun sah Adenauer sich genötigt, dem Drängen nach einer mündlichen Aussprache, die ihm von verschiedenen Seiten nahegelegt worden war, nachzugeben. Angesichts dieser Vorgeschichte war bei den Koalitionsbesprechungen am 6., 7. und 13. Dezember 1955 ein harter Schlagabtausch zu erwarten. Tatsächlich mündeten die auf Tonband aufgezeichneten Gespräche in einem Scherbengericht der Koalition, aus dem Adenauer allerdings gestärkt hervorging. Seine Strategie, den innerlich zerstrittenen Koalitionspartner durch gezielte Konflikteskalation gefügig zu machen, schien aufzugehen. Dann jedoch nahmen die Dinge eine unerwartete Wende: Einen Tag nach der letzten Koalitionsrunde mit Dehler legten die Unionsvertreter im Wahlrechtssonderausschuss des Deutschen Bundestages einen Vorschlag für die Reform des Wahlrechts vor, der die bestehende Mischform zwischen Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht zugunsten des Mehrheitswahlrechts geändert und die FDP an den Rand des parlamentarischen Ruins getrieben hätte. Dieser – sicherlich mit Adenauer abgestimmte – Schritt erwies sich als folgenschwerer Fehler. Schlagartig verband sich die heikle Wahlrechtsfrage mit dem Koalitionskonflikt, verwandelte sich die Krise der führenden Personen in eine Krise der koalierenden Parteien. Alle Versuche, die beiden Aspekte voneinander zu trennen, blieben erfolglos. Am 10. Januar 1956 wurde Dehler im Fraktionsvorsitz bestätigt.

Aus Adenauers Sicht nicht weniger bedenklich erschienen die Verwerfungen in der nordrhein-westfälischen Landespolitik. In Düsseldorf nahm eine Riege junger FDP-Politiker um Willi Weyer, Wolfgang Döring und Walter Scheel die Wahlrechtsfrage zum Anlass, um einen Koalitionswechsel von der CDU zur SPD herbeizuführen. Als Adenauer hiervon Nachricht erhielt, bemühte er sich nach Kräften, den fatalen Präzedenzfall zu verhindern. Obwohl er Bereitschaft signalisierte, die umstrittene Wahlrechtsreform zurückzuziehen, konnte er die Bildung der sozial-liberalen Koalition in Düsseldorf am 20. Februar 1956 nicht verhindern. Daraufhin eskalierten auch die Spannungen in der zerstrittenen Bundestagsfraktion der FDP. Drei Tage später erklärte der regierungstreue Flügel um August Martin Euler seinen Austritt. Der überwiegende Teil der Abgeordneten, 36 von 52, blieb der Fraktion jedoch treu und ging unter Dehlers Führung in die Opposition.

Es gibt keinen Beleg dafür, dass Adenauer die FDP als parteipolitische Kraft gezielt zerschlagen wollte. Vermutlich hätte er wohl keine Bedenken getragen, ihre Reste in die Volkspartei CDU zu integrieren – ähnlich wie es im Falle des GB/BHE, dessen Fraktion sich 1955 ebenfalls gespalten hatte, und später bei der DP geschah. So aber war das Ergebnis wenig befriedigend – die FDP blieb intakt, während der Neugründung der Dissidenten, der Freien Volkspartei (FVP), keine lange Lebensdauer beschieden war.

Die Schwäche der FVP wurde für Adenauer bald zum Problem, da schlechte Umfragewerte für die CDU das Fehlen einer bürgerlichen Mehrheit nach der Bundestagswahl befürchten ließen und innerhalb der Union unerwünschte Debatten über eine Große Koalition geführt wurden. Im Interesse einer Rückfalloption ließ sich Adenauer im Laufe des Jahres 1956 auf informelle Sondierungen über eine Wiederherstellung der Koalition mit Dehler ein, die freilich zum Scheitern verurteilt waren, da hierfür in der FDP die politische Basis fehlte. Zudem ließ der nordrhein-westfälische Landesverband keinerlei Bereitschaft erkennen, einer zentralen Forderung Adenauers nachzukommen, nämlich die Regierungsumbildung in Düsseldorf rückgängig zu machen. Kurze Zeit später zerfiel Dehlers parteiinterne Macht; zunächst musste er Anfang Januar 1957 den Vorsitz der Fraktion abgeben, kurz darauf den Vorsitz der Partei.

Die Phase der Koalitionsdominanz von CDU und CSU (1957–1961)

Als die CDU/CSU in der Bundestagswahl vom 15. September 1957 überragend gut abschnitt und sogar die absolute Mehrheit der Stimmen und Mandate gewann, befand sich Adenauer im Zenit seines Ansehens. Zugleich musste er aber auch erhebliche Mühen darauf verwenden, um die gewachsenen Ansprüche der Unionsparteien zu befriedigen, die nun in eine Phase der Koalitionsdominanz eintraten. Tatsächlich nahm die Regierungsbildung bis zur Wahl des Kanzlers (22. Oktober) bzw. der Vereidigung der Minister (29. Oktober) anderthalb Monate in Anspruch. Probleme bereitete vor allem die stark gewachsene und entsprechend selbstbewusste CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Verbissen hielt die CSU an ihrem langjährigen Finanzminister Fritz Schäffer fest, den Adenauer auf diesem Posten aber nicht mehr akzeptieren wollte. Schließlich einigte man sich auf Schäffers Wechsel ins Justizressort, das nun nicht mehr von der FDP beansprucht wurde und nur vorübergehend mit dem DP-Politiker Hans-Joachim von Merkatz besetzt gewesen war.

Als Bundesratsminister verblieb von Merkatz freilich weiterhin im Kabinett. Adenauer hatte sich nämlich entschieden, die zwischenzeitlich mit der FVP fusionierte DP als Koalitionspartner in der Regierung zu halten, um die Wählerschaft der dahinschwindenden Partei vor allem in Norddeutschland an die CDU zu binden. Die Koalitionsverhandlungen mit der DP verliefen in mehreren Einzelgesprächen und mit einer dreiköpfigen Delegation unter Führung Heinrich Hellweges, Ministerpräsident von Niedersachen seit 1955.

Formalisiert wurden die Ergebnisse durch eine schriftliche Vereinbarung aus der Feder von Merkatz‘, die allerdings unveröffentlicht blieb. Adenauers Prognose aus der CDU-Vorstandssitzung vom 19. September 1957, er glaube nicht, dass die „Deutsche Partei“ noch „ewige Zeiten“ vor sich habe, sollte sich bewahrheiten. 1960 traten ihre Minister und die Mehrzahl der verbliebenen Fraktionsmitglieder zur CDU über. Im Jahr darauf entstand aus den Resten von DP und BHE eine neue „Gesamtdeutsche Partei“, die jedoch nicht lange existierte.

In der Opposition regenerieren konnte sich hingegen die FDP. Vom Bundeskanzler wurden die Liberalen nun weitgehend ignoriert. Dehlers Nachfolger im Parteivorsitz, der frühere baden-württembergische Ministerpräsident Reinhold Maier, erhielt lange keinen Termin im Palais Schaumburg. Die Führung der Amtsgeschäfte in Bonn überließ Maier ohnehin weitgehend dem Vorsitzenden der Bundestagsfraktion, Erich Mende, der sich so für die Übernahme der Parteiführung im Jahr 1960 vorbereitete. Mende wollte die FDP wieder in eine Koalition mit CDU und CSU hineinsteuern; andere Optionen kamen für ihn, zumal nach dem Ende des sozial-liberalen Experiments in Düsseldorf 1958, nicht infrage. Über einen Mittelsmann, den Journalisten und Bonner Lokalpolitiker Otto Schumacher-Hellmold, ließ er am 23. August 1960 ausrichten: „Solange ich die FDP in der Hand habe, braucht er (Adenauer) keine Sorge zu haben“.

Zugleich liefen die außen- und deutschlandpolitischen Debatten bei den Liberalen aber in eine Richtung, die der Regierungslinie kaum entsprach. Mit den ersten entspannungspolitischen Gedankenspielen kündigten sich bereits die Kontroversen an, die später maßgeblich zum Ende der Regierung Erhard 1966 und zur Bildung der sozial-liberalen Koalition 1969 beitragen sollten. Mendes über Schumacher-Hellmold vermittelter Vorschlag, die außenpolitischen Aspekte aus dem Wahlkampf auszuklammern, wurde von Adenauer nicht ernst genommen, so wie er auf die Avancen des FDP-Vorsitzenden überhaupt verhalten reagierte. Dass Mende die Kampagne dann unter der Parole „mit der CDU, gegen Adenauer“ führte, erzürnte den Kanzler aber doch, und so verwundert es nicht, dass er die FDP in seinen Reden fast ebenso scharf angriff wie die SPD.

Koalitionsmanagement und Koalitionskrisen in der späten Ära Adenauer (1961–1963)

Im Anschluss an die Bundestagswahl vom 17. September 1961, die der Union den Verlust der absoluten Mehrheit, den Liberalen hingegen ein Rekordergebnis bescherte, verhandelte Adenauer in einer viel weniger komfortablen Lage als 1953 und 1957. Innerhalb der CDU wurden ernste Absetzungsbewegungen spürbar. Auch der nun wieder benötigte Partner FDP hatte sich öffentlich gegen einen Amtsverbleib Adenauers ausgesprochen. Mendes Strategie konnte aber nur dann aufgehen, wenn sich CDU und CSU tatsächlich zum Kanzlersturz bereitfanden und auf Ludwig Erhard als Nachfolger verständigten. Dem trat Adenauer am Tag nach der Wahl entschlossen entgegen. Vor der Presse bekannte er sich zu einer Neuauflage des Bündnisses mit der FDP, im CDU-Bundesvorstand nahm er seinen Kritikern den Wind aus den Segeln, indem er seine Rücktrittbereitschaft bis zur Hälfte der Legislaturperiode verkündete.

Mende stand nun auf verlorenem Posten und sah sich genötigt, eine Kehrtwende vorzubereiten – den berühmten „Umfall“. Nur so konnte er die strategischen Interessen der FDP wahren und dem Zustandekommen einer Allparteienregierung bzw. einer Großen Koalition entgegenwirken, wie sie etwa von Bundespräsident Heinrich Lübke favorisiert wurde. Aus dieser brisanten Konstellation, in der die FDP-Spitze unter starkem Druck stand, erklärt sich die bis dahin beispiellose Länge der Koalitionsverhandlungen: Von der ersten Besprechung am 2. Oktober bis zur Vereidigung der Kabinettsmitglieder am 14. November saßen die Delegationen 16 Mal zusammen; Mende hat später eine Gesamtsitzungsdauer von 60 Stunden ausgerechnet.

Problematisch war für den Kanzler die Abfassung des Koalitionsabkommens, das im Vergleich zu den formlosen Briefwechseln mit DP (1949) und GB/BHE (1953), aber auch zur schriftlichen Vereinbarung mit der DP (1957), eine neuartige Vertragsqualität besaß. Verfassungsrechtlich war das Dokument nicht unumstritten, weil es vermeintlich die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers (Art. 65 GG) ebenso einschränkte wie das freie Abgeordnetenmandat (Art. 38 GG). In erster Linie zeugt das Abkommen aber vom tief sitzenden Misstrauen der Liberalen, denen Adenauers robustes Auftreten in der Krise von 1955/56 noch in lebendiger Erinnerung war. Es legte nicht nur die Befristung von Adenauers Kanzlerschaft und die Institutionalisierung eines Koalitionsausschusses fest, sondern definierte auch Ziele und Vorgaben auf den wichtigsten Feldern der Außen- und Innenpolitik. Der Wortlaut der Vereinbarung, die nach Angaben Mendes nur in sechsfacher Ausfertigung existierte, wurde zwar nicht öffentlich bekannt gegeben, von der Frankfurter Allgemeinen Zeitung jedoch am 4. November 1961 in einer weitgehend textgleichen „Inhaltsangabe“ publiziert.

Der neue Koalitionsausschuss setzte sich aus den Fraktionsvorsitzenden, ihren Stellvertretern und den Parlamentarischen Geschäftsführern zusammen. Vergleichbare Gremien hatten schon in den früheren Legislaturperioden getagt, aber keinen messbaren Einfluss auf die Regierungsentscheidungen gewonnen. Nach dem Willen der FDP sollte der Ausschuss daher nun wöchentlich zusammentreten und zum eigentlichen Steuerungsgremium innerhalb der Koalition ausgebaut werden. Diese Konzeption scheiterte am Spannungsverhältnis zwischen den Fraktionen, welche die Regierungsbildung mehrheitlich nicht gewollt hatten. Infolgedessen konnte Adenauer die Abläufe neuerlich auf seine Person hin konzentrieren. Erst der „Kreßbronner Kreis“ während der Großen Koalition tagte als wöchentlicher Koalitionsausschuss unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers.

Dennoch besaß Adenauer in der vierten Legislaturperiode nicht mehr die gleiche politische Gestaltungskraft wie in früheren Jahren. Belastet durch die schwierige Regierungsbildung, litt die Koalition von Anfang an unter einem schlechten Klima, vor allem zwischen CSU und FDP.Der Gegensatz dieser Parteien, geschürt durch die Reizfigur Franz Josef Strauß, wurde nun immer mehr zu einem konstitutiven Faktor, der das Schicksal der Mitte-rechts-Regierungen bis in die Mitte der 1960er Jahre (und darüber hinaus) mitbestimmte.

Somit brach die Spiegel-Affäre vom Jahresende 1962 über eine bereits reichlich zerstrittene Koalition hinein, die in der Folge noch weiter auseinandergetrieben wurde. Für die FDP war die Angelegenheit zunächst in erster Linie ein Prestigeproblem. Dass ihr Justizminister Wolfgang Stammberger durch die Staatssekretäre im Justiz- und Verteidigungsministerium, Walter Strauß und Volkmar Hopf, zu keinem Zeitpunkt über die Ermittlungen gegen den Spiegel informiert worden war, konnte sie nicht hinnehmen. Als Adenauer die Entlassung der Staatssekretäre verweigerte, schlug der sonst so verbindliche Mende ungewohnt harte Töne an und drohte unverhohlen mit dem Austritt der Bundesminister aus dem Kabinett. Da der Kanzler den Koalitionsbruch unter den Bedingungen des Jahres 1962 nicht so bedenkenlos riskieren konnte wie 1956, musste er der Forderung zustimmen, selbst um den Preis einer erheblichen Verstimmung in der eigenen Fraktion.

Ungeachtet dessen ließ sich die FDP die Gelegenheit nicht entgehen, das schon absehbare Ende der Ära Adenauer weiter zu beschleunigen: Am 19. November 1962 zog sie ihre Kabinettsmitglieder aus der Regierung zurück; ein gutes Jahr nach der Regierungsbildung waren neuerlich Koalitionsverhandlungen nötig geworden. Verhandelt wurde nicht mehr nur über die Person des umstrittenen Ministers Strauß, sondern auch über die des Bundeskanzlers Adenauer. In Reaktion darauf suchte dieser nun ernsthaft das Gespräch mit der Sozialdemokratie. Hatte im September 1961 eine unverbindliche Sondierung mit SPD-Politikern ausgereicht, um die Liberalen gefügig zu machen, so wurden Erich Ollenhauer, Herbert Wehner und Fritz Erler am 4. Dezember 1962 unter großer Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit im Kanzleramt empfangen – nur wenige Stunden vor dem nächsten Termin mit der FDP-Delegation, die nun unter Führung des geschmeidigen Mende sofort den Rückzug antrat. Selbstverständlich und „unbestritten“ sei Adenauer im Amt, so Mende, die FDP wünsche nur eine rechtzeitige Unterrichtung, „wie sich die CDU/CSU selbst die Führung der Regierung bis 1965 vorstelle“. Nun allerdings machte der Kanzler der FDP die Rückkehr nicht so einfach, sondern ließ die sozialdemokratische Bündnisoption weiter offen, bis Klarheit darüber herrschte, dass sich die SPD-Fraktion nicht zu einer direkten Regierungsbeteiligung würde entschließen können. Danach freilich führte er die Verhandlungen mit den Liberalen zu einem raschen Ende.

Intern hatte sich der Kanzler auf einen Rücktritt im Herbst 1963 festgelegt. Ein koalitionspolitischer Neustart war in dem verbleibenden knappen Jahr nicht zu erwarten, zumal die Verwerfungen der Spiegel-Krise noch nachwirkten und Adenauers Sondierungen mit der SPD neues Misstrauen erzeugt hatten. Am 23. April 1963 besiegelte die CDU/CSU-Fraktion den Kanzlerwechsel, indem sie sich mit klarer Mehrheit für Ludwig Erhard als Nachfolger aussprach. Bei den Liberalen stellten Mende und der stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden Knut Freiherr von Kühlmann-Stumm rasch die Weichen für die Verwirklichung der Konstellation, die sie schon 1961 gewünscht hatten. Mit fünf Ministern ging die FDP ins Kabinett, Mende wurde Stellvertreter des Bundeskanzlers und übernahm das Ministerium für Gesamtdeutsche Fragen. Erhards konsensualer Regierungsstil unterschied sich grundsätzlich von der robusten Machtpolitik Adenauers. Zwar sollte seine Kanzlerschaft nicht zuletzt aufgrund koalitionspolitischer Fehlsteuerung ihr vorzeitiges Ende finden. Dennoch gilt: Eine neue Ära der Koalitionspolitik war angebrochen, die klassische „Kanzlerdemokratie“ einer „Parteien- bzw. Koalitionsdemokratie“ gewichen. In den außergewöhnlichen Begleitumständen der Jahre nach 1949 hatte Adenauer die im Grundgesetz angelegte starke Stellung des Regierungschefs voll zur Entfaltung bringen können. Als er das Palais Schaumburg im Oktober 1963 räumte, hinterließ er eine konsolidierte parlamentarische Demokratie, in der die Parteien und Fraktionen ihren Anspruch auf Teilhabe gerade im Rahmen einer Koalition geltend machen.

 

Quellen

  • Adenauer und die FDP, bearbeitet von Holger Löttel (Rhöndorfer Ausgabe). Paderborn 2013.
  • Auftakt zur Ära Adenauer. Koalitionsverhandlungen und Regierungsbildung 1949, bearbeitet von Udo Wengst. Düsseldorf 1985.
  • Die FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag. Sitzungsprotokolle 1949–1969, bearbeitet von Volker Stahlmann. Düsseldorf 2017.
  • FDP-Bundesvorstand. Die Liberalen unter dem Vorsitz von Theodor Heuss und Franz Blücher. Sitzungsprotokolle 1949–1954, bearbeitet von Udo Wengst, Düsseldorf 1992. Düsseldorf 1990; Die Liberalen unter dem Vorsitz von Thomas Dehler und Reinhold Maier. Sitzungsprotokolle 1954–1960, bearbeitet von Udo Wengst. Düsseldorf 1991; Die Liberalen unter dem Vorsitz von Erich Mende. Sitzungsprotokolle 1960–1967, bearb. von Reinhard Schiffers, Düsseldorf 1993.
  • Mende, Erich: Die neue Freiheit. Zeuge der Zeit 1945–1961, TB Bergisch Gladbach 1986 (EA 1984); Von Wende zu Wende. Zeuge der Zeit 1962–1982, TB Bergisch Gladbach 1988 (EA 1986).

Literatur

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  • Jäger, Wolfgang: Von der Kanzlerdemokratie zur Koordinationsdemokratie. In: Zeitschrift für Politik 1 (1988) S. 15–32.
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  • Küpper, Jost: Die Kanzlerdemokratie. Voraussetzungen, Strukturen und Änderungen des Regierungsstiles in der Ära Adenauer. Frankfurt a. M. u. a. 1985.
  • Leuschner, Udo: Die Geschichte der FDP. Metamorphosen einer Partei zwischen rechts, liberal und neokonservativ. Münster 2010.
  • Löttel, Holger: Adenauer und die FDP. Bildung, Management und Krisen bürgerlicher Koalitionen 1949–1963. In: Philipp Gassert/Hans Jörg Hennecke (Hrsg.): Koalitionen in der Bundesrepublik. Bildung, Management und Krisen von Adenauer bis Merkel. Paderborn 2017 (Rhöndorfer Gespräche Bd. 27). S. 51–82.
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  • Neumann, Franz: Der Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten 1950–1960. Ein Beitrag zur Geschichte und Struktur einer politischen Interessenpartei. Marburg 1966.
  • Nickel, Lutz: Dehler – Maier – Mende. Parteivorsitzende der FDP: Polarisierer – Präsident – Generaldirektor. München 2005.
  • Schmidtke, Evelyn: Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie. Ein Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls. Marburg 2001.
  • Schwarz, Hans-Peter: Adenauers Kanzlerdemokratie und Regierungstechnik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte 39 (1989), S. 15–27.
  • Völk, Anton: Regierungskoalitionen auf Bundesebene. Dokumentation und Analyse des Koalitionswesens von 1949 bis 1987. Diss. Univ. Augsburg 1988.