Seit Gründung der beiden deutschen Staaten 1949 gehörte es zum Selbstverständnis der Bundesregierung, auf der Grundlage von freien Wahlen als einzige legitimiert zu sein, die Interessen des ganzen deutschen Volkes zu vertreten. Die Bundesregierung beanspruchte für die Bundesrepublik Deutschland das Recht, "bis zur Erreichung der deutschen Einheit insgesamt die alleinige legitimierte staatliche Organisation des deutschen Volkes" zu sein. Adenauer formulierte diesen Alleinvertretungsanspruch erstmals am 21. Oktober 1949 vor dem Deutschen Bundestag. Die Bundesregierung grenzte sich damit gegenüber der von sowjetischen Kommunisten unterstützten SED in Ost-Berlin ab.

Gründung der beiden deutschen Staaten

Sie begründeten mehrfach den Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik Deutschland: Bundeskanzler Konrad Adenauer (mit Unterlagen am Mikrofon) und Walter Hallstein, Staatssekretär im Auswärtigen Amt (l.), während einer Pressekonferenz im Bundesrat am 20. April 1951. (Quelle: Bundesbildstelle: B 145 Bild-00008282)

Für die Konstituierung einer Republik in Deutschland lagen im Frühjahr 1949 zwei Verfassungsentwürfe vor. Am 23. Mai verkündete der in Bonn zusammengetretene Parlamentarische Rat das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. In der folgenden Woche, am 29./30. Mai, nahm der in Ost-Berlin tagende Dritte Deutsche Volkskongress den Verfassungsentwurf einer deutschen demokratischen Republik an. Nach dem neuerlichen Fehlschlag der Viermächte-Konferenz in Paris, auf der sich der Rat der Außenminister lediglich über einen Modus vivendi zur Beendigung der Berlin-Blockade verständigte, gingen die Westmächte mit der Gründung der Bundesrepublik weiter voran.

In den westlichen Besatzungszonen fanden am 14. August 1949 Wahlen zum ersten Deutschen Bundestag statt. Die drei Mächte und die überwiegende Mehrheit der westdeutschen Parteien sahen in der hohen Wahlbeteiligung ein zustimmendes Votum der Bevölkerung zu dem Grundgesetz und den neuen Verfassungsorganen. Die Ministerpräsidenten-Konferenz berief daraufhin den Bundesrat und den Deutschen Bundestag für den 7. September 1949 zu konstituierenden Sitzungen ein. Aus Sicht der SED war diese Ankündigung ein "Tag der nationalen Schande". Der Sowjetunion bot die Konstituierung der Bundesorgane und die Inkraftsetzung des Besatzungsstatuts Anlass, die Bildung einer deutschen demokratischen Republik zuzulassen. Genau einen Monat später, am 7. Oktober 1949, wurde in Berlin (Ost) für die sowjetische Besatzungszone ein zweiter Staat auf dem Gebiete des Deutschen Reiches proklamiert.

Inkrafttreten des Besatzungsstatuts für die Bundesrepublik Deutschland

Nach Konstituierung der obersten Bundesorgane, der Wahl des Bundeskanzlers und ersten Regierungsbildung unter Führung Adenauers aufgrund der Koalition aus CDU/CSU, FDP und DP am 20. September setzten die drei westlichen Alliierten Hohen Kommissare am nächsten Tag das Besatzungsstatut in Kraft. Sie vollzogen damit einen staatspolitischen Akt. Die Regierungen Frankreichs, Großbritanniens und der Vereinigten Staaten von Amerika gaben damit ihr Handlungsmonopol für Deutschland auf. In der gemeinsam mit der Sowjetunion veröffentlichten Erklärung vom 5. Juni 1945 hatten sie in Deutschland die oberste Gewalt übernommen. Das Besatzungsstatut stellte die Beziehungen der drei Westmächte zur Bundesrepublik Deutschland nunmehr wieder auf eine Rechtsgrundlage. Deutschland erlangte auf einem Teil seines Territoriums wieder beschränkte völkerrechtliche Handlungsfähigkeit.

Kernstaatsgedanke

Als freiheitlich-demokratischer und sozialer Rechtsstaat, föderalistisch aufgebaut und vertreten von einer nach dem Verhältniswahlrecht gewählten Bundesregierung, der die Länder im Bundesrat als einflussreicher Machtfaktor im Gesetzgebungsverfahren gegenüberstehen, so definiert das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland das Selbstverständnis der neuen Staatsorganisation. Zentrales Anliegen war der Aufbau stabiler westlich-demokratischer Verhältnisse in Deutschland. Das Ziel der Wiedervereinigung schrieb die Präambel vor. Aus dem Gedanken der Verantwortung für die in der sowjetischen Besatzungszone und in deutschen Ostgebieten lebenden Menschen, eben "auch für jene Deutschen gehandelt" zu haben, "denen mitzuwirken versagt" gewesen war, leitete die Bundesrepublik den Anspruch ab, eigentlicher Kernstaat des wiedervereinigten Deutschlands und Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches zu sein. In der Aufforderung an "das gesamte deutsche Volk, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden", sah die Bundes­regierung den Handlungsauftrag zur Wiederherstellung der deutschen Einheit.

Mangelnde Legitimität der DDR

Schon Mitte September hatte der gerade gewählte neue Bundeskanzler Konrad Adenauer öffentlich klargestellt, dass eine Anerkennung des in der Sowjetzone errichteten kommunistischen Regimes nicht in Frage komme. Er lehnte jegliche Bestrebungen ab, die DDR auch nur de facto als Staat zu respektieren, was zudem den Status seiner Regierung geschmälert hätte. Unter Hinweis auf die Bundestagswahl verlangte er freie Wahlen in der sowjetischen Besatzungszone und beharrte auf die Zugehörigkeit der Gebiete jenseits der Oder-Neiße-Linie zu Deutschland.

Am 7. Oktober 1949 war die Bundesregierung erstmals gefordert, zu der Entwicklung in der sowjetischen Besatzungszone Stellung zu beziehen. Sie beschränkte sich zunächst darauf, die Legitimität der Konstituierung und Repräsentanz der Regierung in Ost-Berlin in Frage zu stellen. Zwei Tage später geißelte der gerade gewählte Bundeskanzler Konrad Adenauer in einer Wahlrede in Hamburg die Gründung des zweiten deutschen Staates als geschickten Schachzug der Sowjetunion gegen die Westmächte. Er warf den SED-Führern vor, Anhängsel Moskaus zu sein, und sprach der Regierung Otto Grotewohl jede Legitimität ab, weil ihr die nationale Verwurzelung fehle. Desgleichen war für ihn nach dem Bekenntnis der CDU in der DDR zur Staatsgründung auch die Spaltung der Christlich-Demokratischen Partei Deutschlands perfekt.

Vermeidung gegenseitiger Anerkennung

Die Krux bundesdeutscher Wiedervereinigungspolitik lag darin, dass die Bundesregierung einerseits jeden Direktkontakt mit der DDR-Regierung vermied, der als De-facto-Anerkennung der "Ostzonenrepublik" gedeutet werden könnte; andererseits war sie aber auf Druck der Westmächte, insbesondere der Regierung in Washington, gezwungen, am 8. Oktober 1949, also nur einen Tag nach der Staatsgründung der DDR, mit der Regierung in Ost-Berlin das Abkommen über den Interzonenhandel abzuschließen, das der westdeutschen Industrie Exporte eröffnete und die Lage der Menschen im anderen Teil Deutschlands verbesserte. Allerdings stand auch die DDR-Regierung unter Druck. Sie befürchtete, die Bundesregierung könnte wegen der Staatsgründung der DDR möglicherweise den Abschluss des Abkommens verweigern. Die Bundesregierung wollte unter keinen Umständen der DDR Gelegenheit bieten, das Abkommen als Hebel zur staatsrechtlichen Anerkennung zu nutzen. Eine stillschweigend zustande gekommene De-facto-Anerkennung hätte unabsehbare Konsequenzen für die Deutschlandpolitik. Die Unterschrift des Bundesministers für Wirtschaft unter das Abkommen hätte West-Berlin außen vor gelassen, da es nicht zum Bundesgebiet gehörte, was die Bundesregierung nicht verantworten konnte. Weniger verfänglich war es, wenn die Verhandlungsführer als Vertreter der obersten Wirtschaftsorgane der Währungsgebiete der DM-West und DM-Ost das Abkommen unterzeichneten. Dieser Kompromiss kam beiden Vertragsparteien entgegen. Denn auch die DDR hatte kein Interesse, mit der Bundesrepublik ein Abkommen zu schließen, mit dem sie ihrerseits möglicherweise die Bundesrepublik anerkannte.

Handel zur Unterstützung auch West-Berlins

Ein weiteres Problem stellte die Forderung der Bank deutscher Länder an die Bundesregierung nach einer Garantieübernahme für ihre Vorleistung dar, wenn die DDR den beabsichtigten Überziehungskredit (Swing) in Höhe von 20 Millionen DM-West in Anspruch nähme. Auf westlicher Seite hatte an dieser Vereinbarung hauptsächlich die West-Berliner Wirtschaft Interes­se, die ein Drittel der bundesdeutschen Warenlieferungen in die DDR bereitstellen sollte. Die Bundesregierung konnte sich dieser Garantie nicht entziehen. Denn der innerdeutsche Handel war zu einem Gutteil Berlin-Hilfe. Diese trug zur notwendigen politischen Stabilisierung der Lage West-Berlins bei, stärkte dessen Beziehungen zum Bund und ließ im Übrigen Kontakte zur Ostzone nicht abreißen. In diesem Zusammenhang war die Forderung des Regierenden Bürgermeisters von Berlin, Ernst Reuter, naheliegend, Bundesbehörden nach Berlin zu verlegen. Ein Umzug der Bundesregierung von Bonn nach West-Berlin kam aber angesichts der politisch brisanten Situation dort für Adenauer nicht ernsthaft in Betracht.

Alleinvertretungsanspruch der Bundesregierung

In dieser Zwickmühle suchte die Bundesregierung nach einer politischen Formel, mit der sie ihren Anspruch, alleinige demokratische gewählte Regierung in Deutschland und damit Vertreterin des ganzen deutschen Volkes zu sein, bekräftigte. In der zweiten Oktoberhälfte formulierte die Bundesregierung die deutschlandpolitische Grundposition gegenüber der DDR. Bundeskanzler Adenauer proklamierte am 21. Oktober vor dem Deutschen Bundestag erstmals das Recht für die Bundesrepublik, "bis zur Erreichung der deutschen Einheit insgesamt die alleinige legitimierte staatliche Organisation des deutschen Volkes" zu sein. Diesen Alleinvertretungsanspruch wiederholte er am 26. Oktober in einem Schreiben an die Alliierte Hohe Kommission. Gleichzeitig sprach er der DDR das Recht ab, verbindlich für das deutsche Volk, insbesondere hinsichtlich der Regelung der Oder-Neiße-Grenze, Stellung zu nehmen. Stützpfeiler seiner Argumentation war nach wie vor die mangelnde Legitimität des anderen deutschen Staates, dessen Regierung nicht – wie im Falle der Bundesregierung – aus freien Wahlen, an denen 23 Millionen wahlberechtigte Deutsche teilgenommen hatten, hervorgegangen war.

Freie Wahlen als ersten Schritt zur Wiedervereinigung

Praktisch bis zur Wiederherstellung der deutschen Einheit 1989/90 blieb für die Bundes­regierung die Forderung nach freien Wahlen in der DDR die elementarste Voraussetzung für jeden weiteren Schritt in Richtung staatlicher Einheit Deutschlands. Die Bundesregierung verzichtete also zunächst einmal bewusst auf direkte offizielle Kontakte zu Ost-Berlin, weil sie die DDR-Regierung nicht als Ansprechpartner akzeptierte. Stattdessen beschränkte sie sich auf moralische Appelle und setzte auf eine Verständigung der Vier Mächte über das Prozedere freier und geheimer Wahlen als ersten Schritt zur Wiedervereinigung. Wenngleich die meisten Politiker in Westdeutschland die von dem Interzonenhandels-Abkommen ausgehende Gefahr der Anerkennung der DDR sahen, so waren sich doch Regierungskoalition, Opposition, mit Ausnahme der KPD, und auch beide großen christlichen Kirchen in der Frage freier Wahlen und staatlicher Nichtanerkennung der DDR einig.

Alleinvertretungsanspruch der DDR

Ihrem Selbstverständnis nach betrachtete sich auch die Regierung Grotewohl als Repräsentantin des ganzen deutschen Volkes. Ihre demokratische Legitimation leitete sie aus der Wahl des Dritten Deutschen Volkskongresses im März 1949 ab. Zugleich reklamierte sie für sich, legitime Trägerin der deutschen Staatsgewalt "und die erste unabhängige gesamtdeutsche Regierung" zu sein. Der Anspruch, eine "Deutsche Demokratische Republik" als gesamtdeutschen Staat zu bilden, wie er im Verwaltungsgesetz-Entwurf Ende 1948 seinen Nieder­schlag gefunden hatte, wurde auch Anfang September 1949 noch aufrechterhalten. Dass die DDR-Regierung nur einen Teilstaat mit gesamtdeutschem Anspruch repräsentierte, stellte Grotewohl auf der Sitzung des erweiterten Parteivorstandes der SED am 9. Oktober unmissverständlich klar. "Es wird zu viel von einer gesamtdeutschen Regierung gesprochen", kritisierte er, "wir bilden keine gesamtdeutsche Regierung, sondern die Grundlage unserer Arbeit ist die Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik, und die Regierung, die hier gebildet wird, ist die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik. Eine andere Frage ist, in welchem Umfange sie eine gesamtdeutsche Wirksamkeit erzielen wird. Das hängt von der praktischen Tätigkeit dieser Regierung ab." Zugleich befürwortete Grotewohl nachdrücklich die Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze. Aufrechterhalten wurde die nationale Einheit fortan vor allem über die deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen.

Haltung der Westmächte

Die Westmächte hielten sich mit rechtsverbindlichen Stellungnahmen zurück. John McCloy, amerikanischer Hoher Kommissar in Deutschland, wiederholte am 16. Februar 1950 in seinem Schreiben an Adenauer lediglich die Formulierung des Alleinvertretungsanspruchs für Deutschland, den der Bundeskanzler in seinem Schreiben vom 26. Oktober 1949 formuliert hatte, enthielt sich aber jeder Bewertung. Maßgeblicher Grund war der Beschluss der Außenminister-Konferenz der drei Westmächte im November 1949 in Paris, mit dem ein Juristenausschuss beauftragt wurde, den Rechtsstatus Deutschlands zu klären. Würden die Westmächte der Bundesrepublik auf lange Sicht staatliche Souveränität zugestehen, dann verfestigten sie damit die Teilung Deutschlands.

Wenn das Besatzungsstatut revidiert werden sollte, musste klar definiert werden, in welchem Rechtsverhältnis sich die Bundesrepublik zum Deutschen Reich, zu Deutschland als Ganzem, wie es sich damals darstellte, zum zweiten deutschen Staat und nicht zuletzt zu den Besatzungsmächten selbst befand. Die Außenminister der Drei Mächte setzten deshalb auf ihrer Konferenz Mitte Mai 1950 in London eine Intergouvernementale Studiengruppe ein. Sie sollte bis zum nächsten Außenministertreffen im September in New York Einzelheiten der Revision des Besatzungsstatuts und die Möglichkeiten zur Beendigung des Kriegszustandes mit Deutschland prüfen.

Klärung des Rechtsstatuts der Bundesrepublik Deutschland

Die Studiengruppe hat im Wesentlichen zwei Fragen zu beantworten: Kann der unverändert andauernde Kriegszustand mit Deutschland ohne Abschluss eines Friedensvertrages beendet werden? Und würde davon die rechtliche Grundlage ihrer Besatzungsherrschaft unberührt bleiben? Einerseits wollten die Westmächte ihr Verhältnis zur Bundesrepublik politisch und, soweit es ging, auch rechtlich sukzessiv normalisieren. Andererseits sollte ihr gegenüber der UdSSR bestehender Rechtstitel hinsichtlich der obersten Gewalt über Deutschland als Ganzes nicht angetastet werden. Einen Friedensvertrag abzuschließen kam schon deshalb nicht in Betracht, weil es dazu einer Vereinbarung unter allen vier Mächten und möglicherweise den Vertretern beider deutschen Staaten bedurfte.

Streit unter den Westmächten: War das Deutsche Reich untergegangen?

Zwischen den anglo-amerikanischen Mächten und der französischen Regierung traten unterschiedliche Auffassungen über die Frage des Fortbestandes des Deutschen Reiches zu Tage. Während die Rechtsberater des State Department und des Foreign Office von der weiteren Existenz des Reiches ausgingen, fand sich in der französischen Regierung auch die Ansicht, das Deutsche Reich habe 1945 zu bestehen aufgehört. Nach Auffassung der Amerikaner und der Briten aber hatte die deutsche Regierung mit der Übernahme der obersten Gewalt durch die alliierten Mächte lediglich zeitweise die Kontrolle über das Reichsterritorium verloren. Daraus leiteten sie die Frage ab, ob die Bundesregierung nun de jure oder de facto die Regierung des gesamten Deutschlands sei. Die Antwort habe zu berücksichtigen, so lautete jedenfalls die Vorgabe, dass die Westmächte ihre oberste Gewalt, ihre Sicherheit, vor allem die ihrer Streitkräfte in Deutschland, und ihre Autorität als Besatzungsmacht nicht zur Disposition stellen sollten. Zudem wollten die Westmächte sicherstellen, dass die Bundesrepublik Vorkriegsverträge und -verpflichtungen des Deutschen Reiches, insbesondere die Schulden und Vermögensansprüche, anerkennt. Als Rechtsnachfolgerin sollte sich die Bundesrepublik zur Übernahme der Rechtsverpflichtungen bereit erklären. Mit anderen Worten: Wenn die Bundesregierung schon das Alleinvertretungsrecht für Deutschland beanspruchte, sollte sie auch für die Schulden des Deutschen Reiches geradestehen. Dem jungen Staat wurde damit neben seiner Verschuldung eine zusätzliche Hypothek aufgebürdet. Die Intergouvernementale Studiengruppe verständigte sich darauf, der Bundesregierung als Konzession für diese Anerkennung Erleichterungen bei der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen und der Behandlung innerer Angelegenheiten in Aussicht zu stellen.

Präsident Truman war mit jeder Regelung zur Beendigung des Kriegszustandes einverstanden, sofern sie nicht in einen Friedensvertrag mit der Bundesrepublik mündete und die Westmächte somit rechtlich die Teilung Deutschlands besiegelten.

Einigung: Interpretative Note

Nach zähen Beratungen einigten sich die Außenminister der drei Westmächte auf der New Yorker Außenministerkonferenz im September 1950 letztlich auf eine Interpretative Note, in der sie den Status der Bundesrepublik Deutschland definierten. Darin bekräftigten sie einerseits den Alleinvertretungsanspruch der Bundesregierung, enthielten ihr aber andererseits die Anerkennung als Regierung Gesamtdeutschlands vor. Es war der Spagat zwischen einem politischen Alleinvertretungsanspruch, den die Bundesregierung künftig international für sich reklamieren konnte, und dem Offenhalten der rechtlichen Regelung. Die drei Westmächte bewegten sich somit weiterhin auf der Rechtsgrundlage der Viermächte-Regierungsvereinbarungen über Deutschland. Das lag in ihrem und auch im Interesse der Bundesregierung. Zugleich war nämlich ein Modus gefunden worden, durch den die Bundesregierung politisch ihr internationales Ansehen verbesserte, ohne dass sich faktisch an den Rechtsgrundlagen etwas ändert.

Auswirkungen bis zur Wiederherstellung der deutschen Einheit 1990

Die Regierung Adenauer hielt an dem Alleinvertretungsanspruch auch nach Aufnahme der diplomatischen Beziehungen zur Sowjetunion als Ergebnis der Moskaureise des Bundeskanzlers im September 1955 fest. Die Hallstein-Doktrin war somit Ausfluss dieser Politik gegenüber der Sowjetunion und der Isolierungsstrategie gegenüber der DDR. Zwar gab die sozialliberale Koalition in der Regierungserklärung Willy Brandts 1969 den Alleinvertretungsanspruch durch De-facto-Anerkennung der DDR als zweiten Staat in Deutschland auf. („Auch wenn zwei Staaten in Deutschland existieren, sind sie doch füreinander nicht Ausland; ihre Beziehungen zueinander können nur von besonderer Art sein“, erklärte der neugewählte Bundeskanzler Willy Brandt am 28. Oktober 1969 in seiner Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag.)

Doch alle Bundesregierungen hielten bis zur ersten freien Wahl der Volkskammer am 18. März 1990 an der Forderung nach freien Wahlen in der DDR als grundsätzliche Voraussetzung für die Wiederherstellung der deutschen Einheit fest.

Literatur

H. Buchheim: Adenauers Deutschlandpolitik, in: Konrad Adenauer. Ziele und Wege (1972).

G. Buchstab: Adenauer und die Wiedervereinigung. Die Weitsicht des ersten Bundeskanzlers ermöglichte die Einheit in Freiheit, in: Die Politische Meinung 45 (2000) 373.

R. Morsey: Die Deutschlandpolitik Adenauers. Alte Thesen und neue Fakten (1991).

Ders.: Die Deutschlandpolitik Konrad Adenauers, in: HPM 1 (1994).

Hanns Jürgen Küsters