[Gekürzt wurde ein Passus über Vorgeschichte und Details eines Entwurfs der preußischen Städteordnung]
Über den Kampf gegen die Selbstverwaltung zu sprechen, ist mir als Aufgabe gestellt. Der Titel dieses Vortrages ist von der Leitung der Kommunalpolitischen Vereinigung richtig gewählt. Es handelt sich in Wirklichkeit um einen Kampf, nicht etwa um eine von liebevollem Verständnis für die Sache getragene Abstellung von irgendwelchen Mängeln. Während man in unserer Zeit dem Individuum möglichste Freiheit zu seiner Betätigung auf allen Gebieten gibt, während man dem Staat am liebsten geradezu Omnipotenz geben möchte, beeinträchtigt und kürzt man die Selbstverwaltung in einem Maße, wie es in der Zeit vor der Revolution, wenigstens in den letzten Jahrzehnten, nicht möglich gewesen wäre.
Sie wissen, dass ich keineswegs ein Lobredner vergangener Zeiten bin. Ich bin in der Verwaltung der Stadt Köln tätig seit dem Jahre 1906, also jetzt volle zwanzig Jahre. Ich bin Mitglied des Provinzialausschusses der Rheinprovinz seit dem 30. März 1918. Als Vorstandsmitglied des Deutschen und Preußischen Städtetages, als Mitglied der Städtevereinigung für die besetzten Gebiete bin ich ebenfalls seit einer Reihe von Jahren tätig. Ich habe also die Möglichkeit gehabt, an den verschiedensten Stellen der Selbstverwaltung Erfahrungen zu sammeln. Ich kann sie nur dahin zusammenfassen, dass es sich wirklich um einen konzentrischen Angriff auf die Selbstverwaltung handelt und dass diese aufs höchste gefährdet ist. Woher das kommt, darauf wird noch im Laufe meines Vortrags einzugehen sein. Ehe ich darauf eingehe, welche Stellen hauptsächlich diesen Kampf führen, lassen Sie mich aber den Zustand und die Wirksamkeit der Selbstverwaltung während der letzten Jahrzehnte kurz skizzieren.
Bis zum Jahre 1914 war im allgemeinen die ganze öffentliche Meinung in Deutschland davon überzeugt, dass die Selbstverwaltung nicht nur in der Theorie etwas Schönes sei, sondern dass sie sich auch in der Praxis hervorragend bewährt habe. Das Emporblühen der Städte in der Zeit vor dem Kriege, ihre sie vor den Städten der ganzen Welt auszeichnende Betätigung und ihre Erfolge wurden zurückgeführt auf das Bürgertum, das sich in der Selbstverwaltung so kraftvoll betätigen konnte. - Als der Krieg ausbrach, überwies man fast die ganzen schwierigen Aufgaben, die der Krieg im Innern des Landes mit sich brachte, den Selbstverwaltungskörpern. Ich erinnere Sie an die Nahrungsmittelversorgung, an die Versorgung der Verwundeten, der Hinterbliebenen, der Familien der zum Heere Eingezogenen, an die verschiedenen Sammelaufgaben usw. usw. Auch auf diesen ihr bisher naturgemäß vollständig fremden Gebieten hat sich die Selbstverwaltung so ausgezeichnet bewährt, dass der Preußische Minister des Innern von Loebell am 18. März 1916 einen Erlass herausgegeben hat, dessen Eingangsworte ich Ihnen vorlesen möchte: „Wenn Städte, Landgemeinden, Kreise und Provinzen in diesem Kriege im Dienste des Vaterlandes Vorbildliches geleistet haben, wenn sie sich der im Kriege hervorgetretenen Notwendigkeit zu gemeinwirtschaftlichem Aufbau unserer Volkswirtschaft anpassen und zahlreiche neue Aufgaben auf dem Gebiete der Kriegswohlfahrtspflege übernehmen konnten, so danken sie das jener Kraftquelle, die vor einem Jahrhundert, gleichfalls in schwerer Zeit, durch die preußische Städteordnung erschlossen und von da aus den anderen öffentlichen Körperschaften zugeführt worden ist - der Selbstverwaltung. Niemals hätte es diesen Körperschaften gelingen können, den gewaltigen Aufgaben des Krieges in solchem Maße gerecht zu werden, wenn ihnen nicht die Selbstverwaltung die Möglichkeit freier Entschließung und das stärkende Bewusstsein eigener Verantwortung gegeben hätte. Darum muss es die Aufgabe der Staatsregierung sein, in den Gemeinden und Gemeindeverbänden weiterhin das kostbare Gut der Selbstverwaltung zu wahren und nach Möglichkeit zu mehren."
Mit dem Zusammenbruch und später mit der Inflation traten ganz neue, noch schwierigere Aufgaben an die Selbstverwaltung heran. Nachdem die militärische Organisation im Innern des Landes vollständig zusammengebrochen war, nachdem desgleichen die staatliche Organisation vollständig am Boden lag, traten die Selbstverwaltungsorgane, vielfach unter Einsetzung ihres Lebens, gegenüber den anstürmenden Volksmassen in die Bresche, um, nur gestützt auf ihre eigene Kraft - denn eine staatliche Kraft gab es nicht mehr - und ihr eigenes Verantwortungsgefühl, wenigstens den unmittelbaren Bedürfnissen des Tages gerecht zu werden. Wenn die Selbstverwaltungsorgane damals nicht in die Bresche gesprungen wären, wenn sie sich, wie viele militärische und staatliche Organe, still zurückgezogen hätten, so wäre das Maß der Zerstörung, das der Umsturz mit sich brachte, ein ganz anderes geworden. Auch die unendlich großen Aufgaben, die in den Jahren nach der Revolution die Reichs- und die Landesgesetzgebung rücksichtslos, d.h. ohne ihnen die finanziellen Mittel zu geben, der Selbstverwaltung aufgebürdet hat, sind von dieser im großen und ganzen gemeistert worden. Gewiss hat sich auch bei der Selbstverwaltung nach dem Umsturz manches ereignet, was besser sich nicht ereignet hätte. Aber die Vorwürfe, die erhoben werden und die im allgemeinen dahin gehen, dass die Selbstverwaltungsorgane ihren Personalbestand zu sehr aufgebläht, zu gut bezahlt hätten und überhaupt nicht sparsam genug gewesen wären, und die auf diesen Gebieten von den Selbstverwaltungsorganen gemachten Fehler sind einmal verschwindend gering im Verhältnis zu dem unsäglich Schweren, was sie in der Kriegszeit und in der Nachkriegszeit in vorbildlicher Weise getan haben. Und es sind weiter nur Fehler, wie sie jede private Verwaltung in diesen unruhigen Zeiten, in denen man noch infolge der Inflation den Wert des Geldes nicht beachtete, begangen hat.
Woher kommt nun diese wirklich grenzenlose Undankbarkeit, die man der Selbstverwaltung trotz ihrer Leistungen vor Ausbruch des Krieges, im Kriege und nach dem Kriege bewiesen hat? Der Kampf gegen die Selbstverwaltung geht aus von der Wirtschaft und von Reich und Staat. Auf Seiten der Wirtschaft wurde der Kampf hauptsächlich geführt vom Reichsverband der Deutschen Industrie, und in diesem wiederum wurde er getragen nach meinen Informationen von einer nunmehr nicht mehr unter den Lebenden weilenden Persönlichkeit. Die Vorwürfe, die die Wirtschaft erhoben hat, lassen sich - ich folge hier einem Aufsatz des Ersten Beigeordneten der Stadt Neuß, von Hansemann, in der Kommunalen Umschau, dem kommunalen Organ der Deutschen Volkspartei (die doch der Industrie am nächsten steht), also einem hier wohl klassischen Zeugen - in folgende Hauptpunkte zusammenfassen:
1. Die Gemeinden hätten großenteils aus parteipolitischen Gründen ihren Verwaltungsapparat unmäßig aufgebläht und erdrückten die Bevölkerung durch die Höhe der Verwaltungskosten.
2. Als eine Folge der Revolution sei der Einfluss der Wirtschaft in den Gemeindekörperschaften ausgeschaltet worden. Die Mitwirkung der gesetzlichen Wirtschaftsvertretungen bei der Etatsaufstellung und den Steuergesetzen würde häufig von den Verwaltungen sabotiert, sodass die Geltendmachung wirtschaftlicher Gesichtspunkte in den Gemeindeverwaltungen nicht möglich sei.
3. Die den Gemeinden bisher zugeflossenen, weit über den laufenden Bedarf hinausgehenden Mittel wären von den Gemeinden in unwirtschaftlicher Weise verwendet worden, insbesondere hätte man Luxusbedürfnisse davon bestritten, die weder wirtschaftlich noch überhaupt notwendig gewesen seien.
4. Darüber hinaus jedoch hätten die Gemeinden noch Mittel verfügbar gehabt, um die Privatwirtschaft zu bekämpfen, indem sie privatwirtschaftliche Betriebe kommunalisiert, d.h. sozialisiert hätten, teils indem sie unter Ausnutzung ihrer Steuervergünstigungen Privatbetriebe durch Kommunalbetriebe ausschalten bzw. ersetzen, teils auch indem sie Aktienmehrheiten in ihre Hand brächten und dadurch den kommunalen Einfluss, d.h. unwirtschaftlichen Einfluss, gegenüber den Interessen der Wirtschaft und der Produktion vergrößerten.
Ich habe darauf folgendes zu sagen: Die Gemeinden haben ihren Verwaltungsapparat, der infolge der Kriegs- und Nachkriegsaufgaben stark erhöht war, mit Eintritt ruhigerer Verhältnisse sehr stark abgebaut, nach meiner Überzeugung viel stärker, als dies Reich und Preußen getan haben. Preußen hat sehr wenig abgebaut. In Preußen betrugen im Jahre 1913 die Personalausgaben das Doppelte der Sachausgaben, im Jahre 1926 betragen sie das Sechsfache der Sachausgaben. Dass infolge des Umsturzes der Einfluss der Wirtschaft in die Gemeindekörperschaften zunächst ausgeschaltet war und weniger als vorher zur Geltung kam, ist richtig. Es war das eine naturgemäße Folge der Änderung des Wahlrechts. Die wirtschaftlichen Körperschaften und Verbände haben es aber in der Nachzeit verstanden, einen solchen Einfluss auf die Reichsregierung und die Staatsregierung und deren Organe zu erreichen, dass ihre Beschwerden und Klagen bei diesen Stellen ungleich höher gewertet werden als die Ausführungen der Städte.
Wenn man den Gemeinden vorwirft, dass sie Luxusbedürfnisse bestritten hätten, die weder wirtschaftlich noch überhaupt notwendig gewesen seien, so kommt es ja ganz darauf an, zunächst den Begriff: „Luxusbedürfnisse" festzulegen. Wenn, wie das geschieht, bei manchen Wirtschaftlern z.B. der Bau von Turn- und Sportplätzen usw. Luxusbedürfnisse sind, dann allerdings haben diese recht. Ich stehe auf dem Standpunkt, dass das Geld, was für diese Zwecke, soweit das Bedürfnis der Bevölkerung reicht, ausgegeben wird, ein gut angelegtes Kapital ist, das auch in wirtschaftlichem Sinne durch Ersparung von Krankenhauskosten reichliche Zinsen tragen wird. Was den letzten Vorwurf angeht, so ist nicht bekannt, dass in größerer Menge privatwirtschaftliche Betriebe kommunalisiert worden seien, und eigentlich ist mir nur von einer Stadt bekannt, die nicht im Westen liegt, dass sie versucht hat, Aktienmehrheiten verschiedener Gesellschaften, deren Betriebe kommunale Interessen stark berühren, anzukaufen. Ich halte, kurz zusammengefasst, die Vorwürfe, die da erhoben worden sind, für sehr bedauerlich und maßlos übertrieben. Sie können nur auf einer vollständig unzureichenden Information beruhen. Ich habe die feste Überzeugung, dass die Herren, wenn sie richtig informiert wären, diesen Kampf nicht führen würden. Ich gebe auch noch nicht die Hoffnung auf, dass im Wege der Verhandlung zwischen den beiderseitigen Spitzenverbänden diese Aufklärung geschaffen wird. Dieser Kampf der Wirtschaft gegen die Selbstverwaltung hat wohl in den einzelnen Gemeinden manche Unzuträglichkeiten und manche Schwierigkeiten im Gefolge gehabt. Seine Gefährlichkeit liegt aber in der Beeinflussung der Parlamente und der Reichs- und Staatsregierung gegen die Selbstverwaltung. Damit komme ich zu den wichtigsten Kapiteln.
Die Stellung der Parlamente - ich spreche hier vornehmlich vom Reichstag und vom Preußischen Landtag - sowie die Stellung der Reichsregierung und der Staatsregierung ist trotz aller schönen theoretischen Worte, die man gelegentlich hört, der Selbstverwaltung absolut feindlich. Ich bitte, mir ein offenes Wort über die Ursachen dieser Feindlichkeiten zu gestatten: Was zunächst die Parlamente angeht, so sind viele Parlamentarier durch die übertrieben langen Tagungen der Parlamente dem wirklichen Leben und insbesondere auch dem Leben in ihrer Heimat mehr oder weniger entfremdet. Vor dem Kriege waren im Preußischen Landtag durchschnittlich Parlamentspausen von sechs Monaten hintereinander, ebenso im Reichstage, während jetzt die Parlamente ununterbrochen tagen, höchstens freie Tage einlegen, und im Sommer eine kurze Ferienpause. Die Parlamentarier fühlen sich etwas sehr stark als Teilhaber an der Regierungsgewalt. Es ist ihnen unverständlich, dass irgend etwas im Lande oder im Reiche vor sich gehen könne, das ihrem Einfluss entzogen sei. Auch spielen Parteipolitik und örtliche Erfahrungen einzelner Parlamentarier hier eine große Rolle.
Vor einigen Jahren habe ich einem bekannten sozialdemokratischen Parlamentarier gesagt, ich verstände nicht, wie seine Partei einen der Selbstverwaltung so feindlichen Standpunkt einnehmen könne. Die Antwort, die ich erhielt, war offen. Der Herr sagte mir: „Früher hatten wir in den Parlamenten nichts zu sagen, dagegen wohl schon eine gewisse Bedeutung in den Gemeinden. Wir traten deshalb damals für die Gemeinde ein gegen den Staat. Jetzt haben wir in den Parlamenten und in den Regierungen allerhand zu bedeuten und in manchen Gemeindevertretungen nichts. Darum richten wir uns jetzt gegen die Gemeindevertretungen." Das ist ein geradezu klassischer Ausspruch für vollständiges Aufgehen in die Parteipolitik und für die Verkennung der ethischen Grundbegriffe der Staatspolitik und der Selbstverwaltung. Aber das gilt nicht nur für linksstehende Politiker, es gilt genau so für rechtsstehende. Auch hier ist mir bekannt, dass rechtsstehende Parlamentarier von den unangenehmen Erfahrungen, die sie zu Hause mit einer zufälligen Linksmehrheit machen, sich entscheidend beeinflussen lassen bei ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit, dass sie ganz übersehen, wie schnell sich die Verhältnisse ändern, und dass man jedenfalls große Gesetze nach anderen höheren staatspolitischen und ethischen Gesichtspunkten machen muss.
Auf die Parlamente ist dann weiter, wie ich bereits hervorhob, die Stellungnahme der Wirtschaft gegen die Kommunen und deren ununterbrochene Arbeit gegen diese von großem Eindruck gewesen. Wie die Interessen der Selbstverwaltung im Reichstag eingeschätzt werden, dafür ist folgender Vorgang bezeichnend: Der Oberbürgermeister Böß von Berlin hatte in seiner Eigenschaft als Vorsitzender des Deutschen Städtetages am 18. Februar 1925 die Fraktionen des Reichstages gebeten, Vertreter zu einer im Reichstage selbst stattfindenden Besprechung über den Finanzausgleich zu entsenden. Außer Herrn Böß war lediglich anwesend der Abgeordnete Külz, der heutige Reichsminister, der damals 2. Bürgermeister von Dresden war. Nach einiger Zeit hatten sich dann noch zwei Herren von der sozialdemokratischen Partei eingefunden. Das war das Interesse, das die Reichstagsfraktionen der wichtigsten kommunalen Frage, über die sie zu entscheiden hatten, entgegenbrachten. Ich glaube, wenn der erste Vorsitzende des Reichsverbandes der Deutschen Industrie zu einer Besprechung eingeladen hätte, wären sehr viele mehr erschienen.
Im Preußischen Landtag ist es nicht viel besser. Lediglich im Preußischen Staatsrate werden die kommunalen Interessen beachtet, aber der Einfluss des Staatsrats ist außerordentlich gering. Seine bloße Existenz ist vielen Parlamentariern - in allen Parteien des Landtags - ein Dorn im Auge; das, was er sagt, wird darum vielfach schon darum, weil er es sagt, nicht beachtet; und die Staatsregierung steht den Bestimmungen der Verfassung, die den Staatsrat einsetzten, sehr kühlen Herzens gegenüber. Den Vorzug, einen leibhaftigen Minister in unsern Sitzungen oder Ausschusssitzungen zu sehen, genießen wir in den seltensten Fällen, die Herren Ministerialräte - von manchen Ausnahmen abgesehen - sind vielfach gar nicht unterrichtet. Die Regierungen in Preußen sind während des Krieges und in den ersten Jahren der Nachkriegszeit im Gegensatz zu der früheren Praxis mit unmittelbaren Verwaltungsaufgaben betraut, und es sind ihnen dafür Geldmittel zur Verfügung gestellt worden. Daran haben die Regierungen Geschmack bekommen. Sie möchten auch jetzt in anderen Zeiten das beibehalten. Die ihnen vorgesetzten Stellen bis in die Ministerien herein haben ebenfalls daran Freude, weil auch sie auf diese Weise im Gegensatz zu früher durch ihren Einfluss auf die Regierungen einen unmittelbaren Einfluss auf die Lösung von Verwaltungsaufgaben haben. Darum werden möglichst viele Aufgaben, die früher reine Selbstverwaltungsaufgaben waren, in denen also die Regierungen und die Ministerien kaum etwas zu sagen hatten, zu Auftragsangelegenheiten erklärt, d.h. zu Angelegenheiten, die von den Selbstverwaltungsorganen im Auftrage und nach den Anweisungen der Ministerien oder Regierungen zu bearbeiten sind. Die Regierungen greifen auch davon unabhängig jetzt Aufgaben auf, die von den Selbstverwaltungsorganen stets bearbeitet worden sind und auch noch weiter bearbeitet werden, so dass ein Durcheinander und Nebeneinander schlimmster Sorte entsteht. Als klassische Beispiele führe ich hier an eine Reihe von Verhandlungen auf dem Gebiete der Schulverwaltung, auf die ich noch zu sprechen kommen werde, die Wohnungszwangsbewirtschaftung und die Regelung der Fürsorgeerziehung.
Ich komme nun zu dem Verhalten der Regierungen. Hier ist es so: Der Geheimrat, wie er früher hieß, sagen wir jetzt die Bürokratie, ist von jeher ein Gegner der Selbstverwaltung gewesen, weil die Selbstverwaltung ihrem Dienstbereich mehr oder weniger entzogen war. Heute ist die Bürokratie mächtiger als je. Sie ist viel mächtiger, als sie vor dem Kriege gewesen ist. Das ist kein Wunder, wenn man bedenkt, wie oft die Minister infolge der Unruhe unserer parlamentarischen Verhältnisse in den letzten Jahren haben wechseln, und wenn man weiter bedenkt, dass die Minister sich infolge der politischen Unreife unseres Volkes und der Unerfahrenheit des Parlamentarismus sich um die politischen Angelegenheiten in ausgedehntestem Maße kümmern müssen. Es ist ganz klar, dass dadurch der ständige Sachbearbeiter im Ministerium einen erheblichen Einfluss bekommt, den er in seinem im allgemeinen der Selbstverwaltung abgeneigten Sinne ausnutzt.
Ich will nunmehr versuchen, einen Überblick über die Zurückdrängung der Selbstverwaltung seit dem Jahre 1919 zu geben. Ich muss mich wegen der Kürze der Zeit auf kursorische Aufzählung beschränken. Ich beginne mit dem Gebiete der Schule, und zwar der Volksschule. Während früher die Anstellung der Volksschullehrer in der Weise erfolgte, dass in Schulverbänden bis 25 Stellen der Schulverband die Auswahl von drei der Schulaufsichtsbehörde präsentierten Kandidaten hatte, und dass bei Verbänden mit mehr als 25 Stellen die Gemeinde das Wahlrecht hatte, erfolgt jetzt die Besetzung der Lehrerstellen bei Verbänden bis acht Stellen durch die Schulaufsichtsbehörde; Verbände von acht bis 25 Stellen haben für zwei Achtel der Stellen das Auswahlrecht unter drei Kandidaten; Verbände über 25 Stellen haben ein freies Wahlrecht noch für zwei Drittel der Stellen. Während früher die Gemeinde grundsätzlich über die ihr gehörenden Schulgebäude insoweit frei zu verfügen hatte, als eine Gefährdung des Schulbetriebes nicht vorlag, ist jetzt durch eine Reihe von Erlassen eine Einschränkung dieses Verfügungsrechts vorgenommen.
Die Einrichtung der Landesschulkasse für die Volksschulen, durch die angeblich eine Ersparung für die Gemeinden eintreten sollte, hat weiter in einer Reihe von Fällen zur Einschränkung der Gemeinderechte geführt. Das gleiche gilt für die Mittelschulen und die Einrichtung der Landesmittelschulkasse, obgleich hier der Staat überhaupt keine Zuschüsse leistet. Auf dem Gebiete der höheren Schulen liegen ebenfalls eine ganze Reihe von Beeinträchtigungen vor. Das Ministerium hat sich ohne Rechtsgrund das Recht zugelegt, einen Betrag als Höchstgrenze des Schulgeldes festzustellen. Die Festsetzung des Schulgeldes unterliegt als Gebühr im Sinne des Kommunalabgabengesetzes der freien Beschlussfassung der Gemeinden. Der Beschluss der Gemeinde ist von der Schulaufsichtsbehörde (Provinzial-Schulkollegium) zu genehmigen. Hier greift ohne jeden Rechtsgrund das Unterrichtsministerium ein und schreibt vor, dass das Schulgeld einen bestimmten Satz nicht überschreiten dürfe, dass bestimmte Prozentsätze des Aufkommens zu Freistellen usw. zu verwenden seien usw. Geradezu einzigartig ist der Schlusssatz eines Erlasses, den der Kultusminister im Februar dieses Jahres über diese Dinge an die Provinzial-Schulkollegien gerichtet hat. Er weist darin die Provinzial-Schulkollegien an, dort, wo Verhandlungen nicht zum Ziele führten, die Erziehungsberechtigten über die Rechtslage, wie er sie auffasst, aufzuklären und ihnen die Einlegung der nach dem Kommunalabgabengesetz ihnen zustehenden Rechtsmittel nahezulegen. Hervorheben möchte ich, dass der Staat seine Zustimmung zur neuen Errichtung von höheren Lehranstalten nur dann gibt, wenn die Gemeinden sich verpflichten, bis auf weiteres jede zweite freie Stelle für die Besetzung durch freigewordene Lehrkräfte der Lehrerbildungsanstalten zur Verfügung zu stellen. Die Finanznot der Gemeinden, die in der Hauptsache auf die Entziehung der Einkommensteuerzuschläge zurückzuführen ist, hat dieses Ministerium dazu benutzt, um gegen Gewährung relativ unerheblicher Staatszuschüsse sich ein erhebliches Recht auf die Stellenbesetzung einräumen zu lassen.
Bei den Berufsschulen sind die Gemeinden ebenfalls nicht mehr frei. Die Berufsschulen sind reine Gemeindeanstalten, werden lediglich von der Gemeinde unterhalten. Der Staat gibt nur einen ganz geringfügigen Zuschuss. Er hat die Gewährung dieses Zuschusses aber benutzt, um sich auch hier wieder ganz erhebliche Rechte zu verschaffen. Er hat die Gehälter der Lehrpersonen festgesetzt. Er hat auch durch Gesetz bestimmen lassen, dass die Aufhebung oder wesentliche Einschränkung einer der Erfüllung der Berufsschulpflicht dienenden Schule der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf. Ferner hat er sich das Recht verschafft, jede vierte Lehrerstelle zu besetzen. Das alles bei Schulen, die nach einer Entscheidung des Reichsgerichts Gemeindeanstalten sind.
Die Jugendfürsorge, das gesamte Fürsorgewesen ist stark reglementiert und den Einflüssen der Gemeindevertretungen und der Provinzialvertretungen entzogen; während sie früher Selbstverwaltungsangelegenheiten waren, sind sie jetzt zu Auftragsangelegenheiten erklärt worden. - Die Aufgaben der Gemeinden zur Bekämpfung der Wohnungsnot sind wie gesagt ebenfalls zu Auftragsangelegenheiten erklärt worden. Ich weise weiter hin auf das Besoldungssperrgesetz, das einen der stärksten Eingriffe in die Selbstverwaltung darstellte, die je dagewesen sind, das Gesetz betreffend Einführung einer Altersgrenze, auf die starken Beeinträchtigungen der Gemeinden auf dem Gebiet der Arbeitsnachweise.
Auf eine geradezu groteske Einzelheit möchte ich noch hinweisen: Als eine Stadt des Industriebezirks vor einiger Zeit eine Stellenausschreibung für mehrere Gesundheitsfürsorgerinnen mit Besoldungsgruppe V veranlasste, hat Carl Heymanns Verlag in Berlin dieser Stadt auf ein Ersuchen um Veröffentlichung der Stellenausschreibung im Zentralblatt für Jugendrecht und Jugendwohlfahrt mitgeteilt, dass auf Grund des Erlasses des Preußischen Ministeriums für Volkswohlfahrt vom 16. Dezember 1924 in dieser Zeitschrift keine Stellenausschreibungen für Fürsorgerinnen veröffentlicht werden dürften, wenn darin ein Gehalt angeboten würde, dass unter der Gruppe VI läge.
Zusammenfassend lässt sich hier folgendes sagen: Gegenüber dem Rechtszustande der Vorkriegszeit sind außerordentlich umfassende und tiefe Eingriffe in die Selbstverwaltung erfolgt. Das große Gebiet der Fürsorge, das die meisten Ausgaben in allen Gemeinden verlangt, war vor dem Kriege eine freie Aufgabe der Selbstverwaltung. Jetzt ist es durch reichsgesetzliche und landesrechtliche Gesetze und Verwaltungsvorschriften zu einer Pflichtaufgabe der Gemeinden unter weitestgehender Regelung der Einzelvorschriften gemacht worden. Auf dem Gebiete der Schulen, und zwar sowohl auf dem Gebiete der gesamten Organisation, wie auf dem Gebiete der Personalien, ist in der Nachkriegszeit durch eine große Reihe von Einzelvorschriften in stärkstem Maße reglementierend und anordnend in die vor dem Kriege dem Ermessen der Gemeinden vorbehaltene Zuständigkeit eingegriffen worden. Auf dem Gebiete der Personalien, der Jugendpflege, des Arbeitsnachweiswesens, der Erwerbslosenfürsorge, der Wohnungsfürsorge, der Meliorationen lässt sich derselbe Geist der Zentralisation und Reglementierung erkennen.
Ich komme nunmehr zum Gebiete der Finanzen. Die Erzberger'schen Gesetze auf dem Gebiete der Einkommensteuer haben sich in keiner Weise bewährt. Man hat die in den meisten Ländern des Reiches bestehenden, tadellos funktionierenden und billig arbeitenden Einrichtungen kurzerhand zerschlagen, ehe man etwas neues hatte. Man arbeitet heute viel teurer und viel schlechter als früher. Dasjenige, was uns hier aber am meisten interessiert, ist die ganz verfehlte Politik, den Gemeinden das Zuschlagsrecht zu nehmen, sie mit festen, ziemlich willkürlich verteilten Anteilen abzufinden. Man hat dadurch den Gemeinden in starkem Maße das Gefühl der Selbstverantwortung genommen. Eine gerechte Verteilung des auf die Gemeinden entfallenden Anteils war unmöglich. Es sind infolgedessen die groteskesten Dinge vorgekommen. Mir sind kleinere Städte bekannt, in denen der Reichseinkommensteueranteil auf den Kopf der Bevölkerung 50 M beträgt, während er zum Beispiel in der Stadt Köln, auf den Kopf der Bevölkerung berechnet, 17,16 Mark beträgt. Diese beiden Ziffern beleuchten wirklich grell den Unsinn und die Unmöglichkeit der jetzigen Regelung.
Die Überschüttung einzelner Gemeinden mit Anteilen aus der Einkommensteuer hat diese naturgemäß zu ganz überflüssigen Ausgaben veranlasst, und - bei der bekannten menschlichen Schwäche zu verallgemeinern - haben sie so viel zu der Haltung der Wirtschaft gegenüber den Gemeinden beigetragen. Das Schlimmste aber, wie gesagt, in dieser Art der Regelung ist einmal, dass das Verantwortungsgefühl der Gemeinden dadurch stark beeinträchtigt worden ist, und zweitens, dass die Gemeinden bei ihren Ländern sich auf die verschiedenste oft wirklich unwürdige Art und Weise Zuwendungen erbetteln mussten. Von den Ländern ist das dazu benutzt worden, sich für die Weitergabe der ihnen zum Zweck der Weitergabe vom Reich übermittelten Anteile an die Gemeinden möglichst viele Rechte gewähren zu lassen.
Ich erwähne auf dem Steuergebiet noch folgendes: Besondere Gemeinde-Gewerbesteuerordnungen sind jetzt unzulässig. Früher wurde es als ein Vorzug der preußischen Gesetzgebung angesehen, dass sie den Gemeinden den Erlass besonderer ihren Bedürfnissen angepasster Steuerordnungen gestattete. Der Reichsfinanzminister hat eine Art von Aufsichtsrecht über die Gemeinden erhalten. Der allgemeine Grundsatz, dass die Gemeinden zur Erhebung indirekter Steuern innerhalb der durch Reichsgesetze gezogenen Grenzen befugt sind, ist eingeschränkt. Die Vergnügungssteuererhebung unterliegt sehr starker Reglementierung, namentlich zugunsten der Kinos in einer geradezu merkwürdigen Weise. Die Gemeindegetränkesteuer fällt infolge gesetzlicher Bestimmung mit dem 1. April 1927 weg. Die Grundstücksumsatzsteuer ist beseitigt. Dafür ist eine Reichsgrunderwerbssteuer eingesetzt. Das wichtigste aber auf dem Gebiet der Finanzen ist und bleibt, dass man den Gemeinden das Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer, das früher ihre wichtigste Einnahmequelle war, genommen hat, dass man die Weiterleitung an die Gemeinden den Ländern überlässt und dass die Länder diese Pflicht benutzen, sich auf allen möglichen Gebieten Rechte zu verschaffen. Sie sehen aus der bisherigen Darstellung, dass der Kampf gegen die Selbstverwaltung nicht etwa sich abspielt allein bei den unmittelbaren Gemeinde-Verfassungsgesetzen, insbesondere bei der Städteordnung, sondern dass er fast auf allen Gebieten sich abspielt.
Ich komme nunmehr zu den Gemeindeverfassungsgesetzen und besonders zur neuen preußischen Städteordnung.
[Es folgen Ausführungen zur Vorgeschichte und zu Details des Gesetzes und der Städteordnung.]
Es würde weit über den Rahmen der mir zugewiesenen Zeit hinausgehen, wenn ich auf alle Schwächen und rückschrittlichen Bestimmungen der Städteordnung im einzelnen hinweisen wollte. Ich muss mich mit den wichtigsten Dingen begnügen. Die Frage der Eingemeindung ist in einer Weise geregelt, dass wohl so bald keine Eingemeindungen mehr zustande kommen werden, während doch gerade durch rechtzeitige Eingemeindungen die Großstädte entgiftet werden. Bürgerschaftsbegehren und Bürgerschaftsentscheid hat man beibehalten trotz der Erfahrungen, die man mit derartigen Dingen gemacht hat. Bei der Bürgermeistereiverfassung soll der Bürgermeister nicht mehr den Vorsitz in der Stadtverordnetenversammlung führen. Eine Bestimmung, von wem denn diese Stadtverordnetenversammlung geleitet werden soll, sucht man aber vergebens.
Die Selbstverwaltung ist auf jede mögliche Weise eingeengt. Ortssatzungen, d.h. Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, die der Genehmigung bedürfen, gibt es bei allen möglichen Dingen. Lassen Sie mich einige aufzählen: Die Einführung neuer und die Änderung vorhandener Wappen und Dienstsiegel soll durch Ortssatzung erfolgen, wobei - etwas ganz Unerhörtes - sogar vor der Beschlussfassung der Aufsichtsbehörde Gelegenheit zur Prüfung der Entwürfe zu geben ist. Also nicht einmal mehr ein Dienstsiegel kann eine Stadt anständig und richtig machen. Die Aufsichtsbehörde und alle möglichen Instanzen müssen vorher ihre Nase hineinstecken.
Nach § 58 können Städte von größerem Umfange und größerer Einwohnerzahl zur Erledigung örtlicher Verwaltungsangelegenheiten in Verwaltungsbezirke eingeteilt werden. Auch hier wird eine Ortssatzung verlangt, sowohl zur Einteilung in Verwaltungsbezirke als auch sogar zur Organisation und der Zuteilung der Aufgaben an diese Verwaltungsbezirke im einzelnen.
Wenn eine Stadtverordnetenversammlung bestimmen will, dass ehrenamtlich tätigen Bürgern die notwendigen Barauslagen und der nachweislich entgangene Arbeitsverdienst ersetzt werden sollen, so ist auch dafür eine Ortssatzung nötig. In Zukunft soll also nicht einmal die Entschädigung für die Stadtverordneten von der Stadtverordnetenversammlung ohne Hineinreden der Aufsichtsbehörde festgestellt werden können. Wenn eine Stadt den Anschluss der in der Stadt belegenen Grundstücke an die Kanalisation, Wasserleitung, Müllabfuhr und Straßenreinigung vorschreiben will, ist eine Ortssatzung notwendig. Aber die Art der Genehmigung der Ortsbeschlüsse ist gegenüber den Vorschriften des Gesetzes zur Vereinfachung der Verwaltung vom 13. Mai 1918 zuungunsten der Selbstverwaltung und zu Gunsten des Einflusses der Aufsichtsbehörde geändert worden.
Das schöne Wort „Ortssatzung" ist nur ein verschämter Ausdruck für „Beschneidung der Selbstverwaltung". Es findet sich noch an zahlreichen anderen Stellen in dem Entwurf. Ich habe Ihnen hier nur einige markante [Punkte] hervorgehoben. Die Aufsichtsrechte in den reinen Selbstverwaltungsangelegenheiten sind ganz außerordentlich weitgehend. Auch hier eine kleine Blütenlese: Veräußerungen und Abtretungen von Vermögensteilen, insbesondere von Grundstücken, dürfen nur gegen Ersatz des Wertes erfolgen. Der Ersatz ist dem Vermögen zuzuführen. Ausnahmen hiervon bedürfen der Zustimmung der Aufsichtsbehörden, d.h. mit anderen Worten: eine Stadt kann nicht das kleinste Grundstück mehr verkaufen, wenn sie nicht gleichzeitig den Erlös wieder in Grundstücken anlegt, es sei denn, dass die Aufsichtsinstanz, die wahrhaftig von diesen ganzen Dingen nur wenig verstehen kann, dies genehmigt. Man schafft auf solche Art Vermögen einer toten Hand in des Wortes wahrster Bedeutung.
(Sehr richtig.)
Im § 95 des Entwurfes ist zunächst bestimmt - und zwar auch für die Bürgermeistereiverfassung -, dass zur rechtsgeschäftlichen Verpflichtung der Stadt eine schriftliche Willenserklärung erforderlich ist. Es ist mir zunächst zweifelhaft, ob diese wie andere in dem gleichen Artikel befindlichen Formvorschriften mit der Reichsgesetzgebung vereinbar sind. Dann aber bedeutet es auch eine mit unserer Zeit gar nicht vereinbare Beschränkung der Städte, wenn sie in Zukunft kein Blatt Papier mehr ohne schriftliche Willenserklärung kaufen können. - Für eine Reihe von Rechtsgeschäften ist dann eine zweite Unterschrift verlangt, eine in den Städten mit Bürgermeistereiverfassung ganz unverständliche Vorschrift.
Endlich aber ist bestimmt, dass bei einer Reihe von im § 108 bestimmten Fällen, nämlich bei Veräußerung von Gemeindewaldungen und bei Abweichung von den Vorschriften über die Verwaltung des städtischen Vermögens, eine rechtsgeschäftliche Verpflichtung der Stadt nur begründet wird, wenn gleichzeitig mit der Abgabe der Willenserklärung für die Stadt eine amtliche Bescheinigung der Aufsichtsbehörde darüber vorgelegt wird, dass die Voraussetzungen des § 108 Abs. III erfüllt sind, d.h. dass die Aufsichtsbehörde erklärt hat, keinen Einspruch einlegen zu wollen oder dass der Einspruch endgültig zurückgewiesen ist. Ich muss gestehen, dass eine derartige Bestimmung geradezu haarsträubend ist. Aus ihr spricht eine solch unwürdige Behandlung der Vertreter der Selbstverwaltung, dass man sie nicht für möglich halten sollte. Man traut also den Vertretern der Städte so wenig, dass sie sich ihren Vertragsgegnern gegenüber darüber ausweisen müssen, dass sie die Sache vorher mit ihren Aufsichtsbehörden ins Reine gebracht haben. Mir fehlt, ich wiederhole das mit voller Absicht, jedes Wort der Kritik für die Einschätzung der Selbstverwaltungsorgane, die aus dieser Bestimmung hervorgeht. Die alte Städteordnung kannte etwas derartiges nicht.
Das Bestätigungsrecht ist aufrecht erhalten für die Bürgermeister und ihre ersten Vertreter. Ein Interesse des Staates daran, wer Bürgermeister wird, muss man anerkennen. Man könnte hier aber recht gut einen anderen Weg zur Wahrung dieses Interesses sich denken, als den der Bestätigung durch das Staatsministerium, das die Bestätigung versagen kann, ohne Gründe für seinen Beschluss anzugeben, dessen Beschluss auch nicht anfechtbar ist. Ich weiß aber nicht, warum für den ersten Vertreter des Bürgermeisters eine staatliche Bestätigung nötig sein sollte.
Auch generell ist die Aufsicht über die Städte in Selbstverwaltungsangelegenheiten durch den Staat ganz unbefriedigend geordnet. Nach dem Entwurf kann die Aufsichtsbehörde sich jederzeit durch geeignete Maßnahmen über die städtische Verwaltung unterrichten, insbesondere durch Einsichtnahme in die Verwaltung durch örtliche Prüfung sowie durch Einforderung mündlicher oder schriftlicher Berichte. Die Städte haben die verlangten Auskünfte zu erteilen und die nötigen Unterlagen zu beschaffen, insbesondere Einsicht in die Akten, Kassenbücher und Belege zu gestatten.
Diese Bestimmung, die jetzt ähnlich besteht, führt geradezu zu einer Überlastung der Gemeinden durch Einforderung von Berichten seitens der Regierung. Sie führt zu nichtigsten, manchmal geradezu lächerlichen Schreibereien und Nachprüfungen und artet, ich sage es mit aller Bestimmtheit, teilweise in für die Städte direkt beleidigende Zuschriften aus. Um keine persönliche Note hineinzubringen, verzichte ich darauf, einzelne geradezu erstaunliche Fälle hier anzuführen. Ich erkenne auch an, dass Regierungspräsidenten diese nicht ausnutzen, aber nachgeordnete Stellen nutzen sie oft in redlicher Weise aus. Unter keinen Umständen kann aber diese Bestimmung in der Städteordnung Gesetz werden. Sie steht auch in Widerspruch mit der Bestimmung des Artikels 73 a, in dem es heißt: „Selbstverwaltungsangelegenheiten führen die Städte unter eigener Verantwortung frei von Anweisungen der Aufsichtsbehörde." Soll dieser Paragraph nicht mehr sein als Phrase, dann muss die Bestimmung fallen. Ein Aufsichtsrecht des Staates in Selbstverwaltungsangelegenheiten kann nur in den Fällen stattfinden, in denen ein begründeter Anlass zu der Annahme gegeben ist, dass eine Gesetzwidrigkeit vorliegt; alles andere ist als mit dem Begriff der Selbstverwaltung nicht vereinbar abzulehnen.
In fast allen diesen Punkten hatte der Staatsrat durchaus verständige und vernünftige Fassungen vorgeschlagen. Sie sind fast sämtlich sowohl von der Staatsregierung wie auch vom Landtag unberücksichtigt geblieben. Ich kann mich nur den Worten der K[ommunalpolitischen] B[lätter] vom 10. März 1926 anschließen: „Wenn es nicht anders geht und die unbedingt notwendigen Verbesserungen nicht hineingebracht werden können, dann bleibt eben nichts anderes übrig als: Werft dieses Scheusal in die Wolfsschlucht!"
Gegenüber allen diesen seit 1918 auf dem Gebiete des Schulwesens, der sozialen Fürsorge, der kommunalen Beamtenpolitik, der Finanzwirtschaft, der Gestaltung und Handhabung der staatlichen Aufsicht verlorenen Positionen der Selbstverwaltung ist kein einziger nennenswerter Fortschritt zu verzeichnen. Als Packesel hat man die Selbstverwaltung benutzt, ihr ständig neue Lasten auferlegt, ohne ihr die finanziellen Mittel zu geben, als Packesel behandelt man die Selbstverwaltung auch im übrigen. § 127 der Reichsverfassung lautet: „Gemeinden und Gemeindeverbände haben das Recht der Selbstverwaltung innerhalb der Schranken der Gesetze."
§ 70 der Preußischen Verfassung lautet: „Den politischen Gemeinden und Gemeindeverbänden wird das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten unter der gesetzlich geregelten Aufsicht des Staates gewährleistet." Diese Bestimmungen der Verfassungen werden mehr und mehr leere Worte. Das muss anders werden, muss anders werden im Interesse der Sache, muss anders werden im Interesse des Staates und des Volkes. Es ist nun einmal unmöglich, im Wege des Präfektensystems - das ist der richtige Ausdruck dafür - von einer Stelle aus alles regieren und reglementieren zu wollen bei einer Einwohnerzahl von 60 Millionen in Deutschland, von 40 Millionen in Preußen und bei so verwickelten Lebensverhältnissen, in denen diese ungeheure Menschenzahl lebt. Ein derartiges System muss zur Erstarrung und Misswirtschaft führen. Es ist gar nicht anders möglich, wirklich gut einen Staat von solchem Ausmaß zu regieren und zu verwalten, als indem man möglichst viele Aufgaben nun auch vertrauensvoll den Selbstverwaltungskörperschaften zur Durchführung unter eigener sachlicher und finanzieller Verantwortung überträgt. Frankreich hat das Präfektensystem. Was haben dort die Städte und Gemeinden im vergangenen Jahrhundert geleistet! Deutschland hatte bisher das Präfektensystem nicht, und die deutschen Städte standen - das wurde allgemein anerkannt - an der Spitze.
Der Fürstenabsolutismus des 18. Jahrhunderts hat die Freiheit der Selbstverwaltung systematisch vernichtet und damit die Städte und Gemeinden und den Staat auf den tiefsten Stand heruntergebracht. Nach dem Zusammenbruch des Preußischen Staates zu Anfang des 19. Jahrhunderts haben erleuchtete und kluge Männer zur Rettung des Staatswesens zur Selbstverwaltung gegriffen und sie von neuem wieder eingeführt. Wird jetzt die neue deutsche Demokratie denselben Weg einschlagen, den früher der Fürsten-Absolutismus gewandert ist, dann wird sie sich ebenso das Grab graben, wie dieser es sich gegraben hat.
(Sehr gut!)
Denn diese Zentralisation, die Unterdrückung des freien Bürgergeistes und Bürgerwirkens, die jetzt betrieben wird, führt nur zu leicht eines Tages, wenn alles Eigenleben ertötet und alles zentralisiert ist, wenn die Menschen im Lande nur mehr gehorchende Untertanen sind, zur Autokratie oder gar zur Diktatur.
Wird bei dem im nächsten Jahre zur Entscheidung stehenden endgültigen Finanzausgleich die finanzielle Freiheit der Selbstverwaltung wieder erobert, gelingt es, in Preußen der Städteordnung einen in Wahrheit fortschrittlichen Geist einzuhauchen, dann sind wichtige Stellungen im Kampfe um die Selbstverwaltung zurückerobert. Aber auch dann wird der Kampf noch nicht ruhen dürfen; er muss auf allen Gebieten weiter geführt werden. Dieser Kampf um die Rückgewinnung und den Ausbau der Freiheit der Selbstverwaltung ziemt sich vor allem für unsere Partei. Unsere Partei ist immer ein Gegner der Staatsallmacht, der übertriebenen zentralistischen Strömungen gewesen. Sei sie es auch auf diesem Gebiete! Sie hat bei ihren politischen Entschließungen immer letzten Endes die ethische Grundlage mitbestimmend sein lassen. Tue sie es auch hier und helfe sie, die vorhandenen guten Kräfte im Volke auf dem Wege der verantwortungsvollen Arbeit in einer freien Selbstverwaltung zu erziehen und nutzbar zu machen zum wahren Heile des gesamten Volkes.
Quelle: Kommunalpolitische Blätter 17 (1926), S. 217-221. Abgedruckt in: Konrad Adenauer 1917-1933. Dokumente aus den Kölner Jahren. Hrsg. v. Günther Schulz. Köln 2007, S. 123-137.