[Gekürzt wurden Ausführungen über zwei Zeitungsartikel in Punkt l sowie illustrierende Passagen am Ende von Punkt II.]
Fast 12 Jahre lang hat die auswärtige Politik bei uns im Vordergrund der Arbeit und des Interesses gestanden; die innere Politik und die Wirtschaftspolitik sind dahinter zurückgetreten. Nunmehr wird die innere Politik der intensivsten Arbeit bedürfen: Reichsfinanzreform, Steuerprogramm, Verhältnis von Reich zu den Ländern, Wiederaufrichtung der Landwirtschaft, Ankurbelung des ganzen wirtschaftlichen Lebens - das sind die Fragen und Aufgaben, die nunmehr mit zwingendster Notwendigkeit an das deutsche Volk herantreten. Der notwendige neue innere Aufbau Deutschlands wird die Selbstverwaltung, die so eng mit allen Gebieten des öffentlichen und des wirtschaftlichen Lebens in Deutschland verbunden ist, nicht unberührt lassen; er wird für ihre nächste Zukunft entscheidend sein. Daher erschien es mir richtig, wenn wir, die wir Arbeiter in der Selbstverwaltung und ihre Freunde sind, an diesem entscheidenden Wendepunkte der inneren Politik Deutschlands einige Augenblicke der Betrachtung über den gegenwärtigen Stand der Selbstverwaltung in Deutschland widmen und ihre Arbeit, ihre Erfolge, ihre Mängel einer kritischen Würdigung unterziehen; es scheint mir richtig, wenn wir Ausschau halten nach den Gefahren, die ihr drohen, nach den Quellen, aus denen diese Gefahren herrühren.
Ich werde mich bemühen, so objektiv zu sein wie möglich; ich werde Kritik üben müssen; aber ich möchte ausdrücklich erklären: ich will keine Kritik aussprechen um der Kritik willen, und es liegt mir fern, irgendjemanden verletzen zu wollen. Noch eine Vorbemerkung: Ich werde bei meinen Ausführungen vornehmlich die Verhältnisse im Reich und in Preußen zugrunde legen. Die Verhältnisse in den einzelnen deutschen Ländern sind nicht so wesentlich verschieden. Es würde aber die Übersicht außerordentlich erschweren, wenn ich diese Unterschiede, die in dem Verhältnis der Gemeinden zum Lande in einigen Ländern bestehen, besonders hervorheben würde. Das, was ich über die Selbstverwaltung in Preußen ausführe, gilt im allgemeinen auch für die Selbstverwaltung in den anderen deutschen Ländern.
Ich habe meine Ausführungen überschrieben „Krise der Selbstverwaltung". Ich weiß wohl, dass von dem Wort „Krise" in unserer bewegten Zeit ein etwas reichlicher Gebrauch gemacht wird - unsere Zeit liebt ja überhaupt die starken Worte; ich habe mir darum sehr überlegt, ob ich das Wort „Krise" - das gleich ist einem entscheidenden Wendepunkt zum Leben oder zum Sterben - gebrauchen soll oder nicht. Ich habe mich dazu entschlossen, es zu gebrauchen, weil nach meiner Überzeugung tatsächlich eine Zeitenwende für unsere Selbstverwaltung heraufzieht; ob zum Guten, ob zum Schlechten, wer kann das jetzt sagen! In Deutschland ist vieles möglich!
Wenn man über „Krise der Selbstverwaltung" sprechen will, muss man sich zunächst darüber klar werden, was denn Selbstverwaltung ist. Wem Selbstverwaltung lediglich „untere Verwaltungsinstanz" ist, die nach den Anweisungen der höheren Instanz schlecht und recht - ich will lieber das Wort recht fortlassen und das Wort schlecht dafür dreifach unterstreichen - arbeitet, der mag ruhig schlafen; es wird immer eine untere Verwaltungsinstanz geben, solange verwaltet wird! Die Ansicht, dass Selbstverwaltung lediglich untere Verwaltungsinstanz ist, ist leider nur zu verbreitet; ich komme darauf noch zurück.
Wem aber „Selbstverwaltung" mehr als untere Verwaltungsinstanz ist, wer in den Selbstverwaltungskörpern - insbesondere in den Gemeinden, die ihrer Zahl und Bedeutung nach die künstlich durch die Gesetzgebung geschaffenen andern Selbstverwaltungskörper unendlich überragen, und die darum der Selbstverwaltung ihr Gepräge geben - wer in den Selbstverwaltungskörpern organische, aus sich gewachsene Gebilde sieht, deren sich der Staat in gewissem Umfange zur Erledigung staatlicher Aufgaben bedient, die aber darüber hinaus eigenes Leben haben, eigene Kräfte entbinden, die den Einwohner zum Bürger heranziehen sollen - ich wiederhole: wer darunter Selbstverwaltung versteht, der schlafe nicht, der gebe sich Rechenschaft über das, was geschieht, und der setze in den kommenden Jahren seine ganze Kraft ein, um dies kostbare Gut der Selbstverwaltung, das notwendig ist auch für den Staat, ja in erster Linie für den Staat, zu erhalten und zu mehren!
Wie steht es um die so aufgefasste Selbstverwaltung? Ich möchte diese Frage zu beantworten versuchen, indem ich spreche zunächst über die Leistungen, die Schwächen und Fehler der Selbstverwaltung in den letzten zehn Jahren, dann über die Stellung der öffentlichen Meinung gegenüber der Selbstverwaltung und endlich über die Haltung der Länder und des Reiches, der Regierungen und der Parlamente ihr gegenüber.
I.
Fangen wir zunächst mit einer Gewissenserforschung bei uns selbst an: Was haben wir Gutes getan, was Schlechtes, was ist unsere Stärke, was unsere Schwäche? Man kann diese Fragen bei der so sehr großen Zahl der Selbstverwaltungskörper nur summarisch beantworten, und die Antwort wird sicher nicht bei allen der über 50.000 deutschen Selbstverwaltungskörper zutreffen. Ich glaube aber doch nach meinen Beobachtungen, dass man im allgemeinen überall das gleiche Niveau antrifft und dass man darum unbeschadet der Verschiedenheit im einzelnen in großen Strichen ein im allgemeinen für alle zutreffendes Bild geben kann. Eine Ausnahme muss ich hier machen:
Die Stadt Berlin war immer und ist es auch jetzt noch eine Gemeinde eigener Art; ihre überragende Größe, ihre Eigenart als Reichshauptstadt, ihr unheimlich schnelles Wachstum bringt das mit sich. Es ist deshalb vollständig unmöglich, Berlin als Beispiel im Guten oder auch im Schlechten für die anderen Gemeinden und für die Selbstverwaltung überhaupt zu nehmen, aus den Berliner Verhältnissen auf die der anderen Gemeinden zu schließen. Ich gehe deshalb auf die bekannten Berliner Vorgänge nicht ein, sondern scheide Berlin aus dem Kreise meiner Betrachtungen aus. Nur eins möchte ich hier sagen: So sehr ich das Verhalten des Herrn Böß in manchen Punkten bedauere und für falsch halte, das gegen ihn gefällte Urteil steht mit seiner Schärfe und Härte in schreiendstem Gegensatz zu der oft unfassbaren Milde, die heute vielfach in Disziplinarangelegenheiten von den Disziplinargerichten gezeigt wird. Soviel zum Fall Berlin. Lassen Sie mich zuerst von der Kommunalbeamtenschaft sprechen und lassen Sie mich hier beginnen mit den leitenden Kommunalbeamten. Die leitenden Kommunalbeamten sind im allgemeinen gut, sicher nicht schlechter als in der Vorkriegszeit; durch die Staatsumwälzung sind eine Reihe Outsider (Außenseiter) in diesen Kreis getreten, die durchaus fähige Männer sind.
Zweierlei muss ich uns vorwerfen: Einmal: Wir haben uns bei manchen, insbesondere außerordentlichen Ausgaben, die Grenzen der finanziellen Leistungsfähigkeit nicht genügend vor Augen gehalten. Und zweitens: Wir hätten hier und da gegenüber den Gemeindeversammlungen von unseren Rechten einen stärkeren und entschiedeneren Gebrauch machen sollen. Lassen Sie mich zu dem ersteren noch einige weitere Ausführungen machen: Die wenigsten in Deutschland haben sich in den auf die Inflation folgenden Jahren klargemacht oder machen können, wie eng uns Deutschen die finanziellen Grenzen gezogen sind; fast alle haben gesündigt: Reich und Länder - man denke an die bei allen möglichen faulen Unternehmungen verpulverten vielen Millionen des Reichs, man denke an den Umbau der Staatsoper in Berlin, um in Preußen nur eins herauszugreifen, der an 15 Millionen Mk. - ein Umbau! - verschlungen hat. Auch weite Kreise der Wirtschaft haben gesündigt, und wie viele, wie unendlich viele oben und unten haben über ihre Verhältnisse hinaus gelebt!
Das mildert vielleicht unsere Schuld, aber es nimmt sie nicht von uns Leitern der Gemeinden weg. Direkt lächerlich aber ist es, wenn behauptet wird, die Städte hätten durch ihren Luxus es verschuldet, dass unsere früheren Kriegsgegner solch ungeheuerliche Forderungen an Deutschland gestellt hätten. Unsere früheren Kriegsgegner haben ihre Forderungen gegen uns nicht nach unserem Können, sondern nach ihren Bedürfnissen bemessen, und sie sind dann beim Verhandeln über Nachlässe nur so weit heruntergegangen, als unsere Beauftragten ihnen haben Widerstand leisten können. Wenn die Verhandlungen über den Youngplan für uns ungünstig geendet haben - viel ungünstiger, als wir das erwartet haben -, so liegt das zum großen Teil daran, dass wir mit einer Kassenlage des Reichs in die Verhandlungen hineingegangen sind, die einen Abbruch der Verhandlungen durch unsere Beauftragten als unmöglich erscheinen ließen. Oder glaubt wirklich jemand in Deutschland, dass unsere früheren Kriegsgegner, wenn die deutschen Gemeinden einige hundert Millionen Mk. weniger Auslandsschulden gemacht hätten, uns großmütig bei ihren Forderungen entgegengekommen wären? Es genügt wohl, auf das Verhalten des Herrn Snowden im Haag hinzuweisen!
Noch zwei Sätze darf ich zu unserer Entlastung sagen: Wir haben zuviel Geld ausgegeben; das ist wahr! Aber! Verschwendet haben wir es doch im allgemeinen nicht; wir haben es nicht für unnützen Kram ausgegeben. Im allgemeinen ist es ausgegeben für die Bedürfnisse und die Hebung der breiten Volksmassen, für Grünanlagen und Stadien, für Krankenhäuser und Schulzwecke, für kulturelle Zwecke, für Grundstücksankäufe; vielleicht sind dadurch manche Unruhen der in Gärung befindlichen unzufriedenen Volksmassen verhindert worden, deren Ausbruch wahrscheinlich größere Werte vernichtet haben würde.
Und noch ein weiteres: Nachdem wir erkannt hatten, dass es so nicht weiter ginge, haben wir entschlossen das Steuer herumgeworfen. Ob diese Erkenntnis oder besser das Durchdringen dieser Erkenntnis durch die Proteste der Stadtverordnetenversammlung und der Bürgerschaft gefördert worden ist oder nicht, ist eine Frage zweiten Grades. Wir haben die Konsequenzen gezogen; unser Verhalten hinsichtlich der Aufnahme von Darlehen zeigt es.
Auch die übrige Kommunalbeamtenschaft ist durchgängig gut; der Verwaltungsorganismus ist nicht übersetzt, elastisch und arbeitet im allgemeinen einwandfrei. Er hat sich schweren Aufgaben in den vergangenen 10 Jahren gewachsen gezeigt. Die vereinzelten Fälle von unsauberem Verhalten von Kommunalbeamten darf man nicht verallgemeinern; sie sind Gott sei Dank sehr vereinzelt, namentlich wenn Sie bedenken, dass heutzutage die Versuchung viel skrupelloser und unverschämter an den Beamten herantritt als jemals früher. Eine große Gefahr für die Kommunalbeamtenschaft wie für die Beamtenschaft des Reichs und der Länder erblicke ich in einer übertriebenen Politisierung der Beamtenschaft, in dem zunehmenden Bestreben von Beamten, auf Grund ihres Parteibuches voranzukommen, in dem zunehmenden Bestreben der Parteien, ihre Leute wegen oder doch hauptsächlich wegen ihres Parteibuches in Beamtenstellungen unterzubringen. Das Wort: „Wenn ich nur erst mein Examen bestanden habe, das andere besorgt mein Parteibuch", fällt leider unter jungen Leuten häufiger, als man denkt. Der Beamte, gleichgültig ob Kommunal-, Staats- oder Reichsbeamter, darf nicht in erster Linie Parteimann sein, sich als Beauftragter oder Vertrauensmann einer Partei fühlen, er muss immer in erster Linie Beamter der Stadt, des Staates, des Reiches sein, d.h. Diener des Allgemeinwohls. Wenn diese Anschauung verloren geht, dann bedeutet das den Untergang des Staates, auch Untergang der Demokratie. Ich darf Ihnen hier zwei Artikel zitieren.
[Es folgen Ausführungen über Berichte der „Kölnischen" und der „Frankfurter Zeitung".]
Meine Befürchtungen und meine Warnungen richten sich an die Adresse aller Parteien, auch an die Adresse unserer eigenen Partei. Sicher, es gibt in Reich, Staat und Gemeinden Stellen, die politisch besetzt werden müssen, bei denen also die Frage der Parteistellung eine Rolle spielen muss. Aber man ziehe den Kreis dieser Stellen im Interesse des Allgemeinwohls nicht über das notwendige Maß hinaus, man achte auch bei Besetzung dieser Stellen auf Charakter und sonstige Eignung und im übrigen beschränke man sich darauf, dafür zu sorgen, dass verfassungstreue Männer in öffentlichen Stellungen tätig sind und dass niemand durch seine parteipolitische Einstellung oder durch seine Konfession in seinem Vorwärtskommen gehindert wird. Das ist gute, alte Zentrumspolitik und Tradition, die immer in erster Linie auf das Staatsinteresse und das allgemeine Wohl gesehen hat.
Der Referentenentwurf für das preußische Selbstverwaltungsgesetz sieht im Gegensatz zu dieser Auffassung und im Gegensatz zum geltenden Recht mit einer gewissen Einschränkung Wahlen aller städtischen Beamten durch die Stadtverordnetenversammlung vor. Ich würde eine derartige Bestimmung für ein großes Unglück halten; damit wäre die Politisierung der kommunalen Beamtenschaft bis ins kleinste durchgeführt. Die Gefahr, dass Einstellung und Würdigung der Beamten nach ihren Leistungen in den Hintergrund tritt, ist dann evident, und was soll in Zukunft aus dem Beamten werden, der sich nicht parteipolitisch betätigen will, oder der nicht zur herrschenden Mehrheit der Stadtverordneten-Versammlung gehört! Die Kuhhandelei, die, wenn eine solche Bestimmung Gesetz wird, eintritt, kann man sich gar nicht schlimm genug ausmalen.
Ich komme zur Gemeindeversammlung. Man hat neuerdings vielfach behauptet, dass der Einfluss der Gemeindeversammlung gegenüber der „Kommunal-Bürokratie", wie man gerne sagt, zurückgetreten sei. Das ist absolut unrichtig, wie ich mit Bestimmtheit erklären kann. Wenn auch die Gemeinde-Versammlung heutigentags viele Angelegenheiten von geringerer Bedeutung ihren Ausschüssen überlässt und wenn auch in der Gemeinde-Versammlung heute viele überflüssige Reden allgemein-politischer Natur gehalten werden: entscheidend für das Schicksal der gesamten Gemeinde, entscheidend für den in der Verwaltung der Gemeinde herrschenden Geist ist und bleibt die Gemeindeversammlung. Nach wie vor fasst sie über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeinde Beschluss. Sie wählt auch alle leitenden Beamten der Gemeinde, und sie hat genügend Machtmittel in der Hand, um diesen gegenüber ihren Willen durchzusetzen. Wenn auch der Bürgermeister und der Magistrat eine gewisse selbstständige Stellung gegenüber der Gemeindeversammlung einnehmen kann, zu einem dauernden Konflikt mit der Gemeindeversammlung darf es weder der Bürgermeister noch der Magistrat kommen lassen, weil die Gemeindeversammlung seine Tätigkeit vollständig lahm legen kann.
Wie sieht es nun heute mit den Gemeindeversammlungen aus? Die Gemeindeversammlung ist dem Schicksal nicht entgangen, dem leider Gottes in der heutigen Zeit, wie es scheint, alle gewählten Körperschaften anheim fallen. Ich möchte ausdrücklich erklären, dass ich die Demokratie als die allein mögliche Regierungsform für ein so großes kultiviertes und gebildetes Volk wie das deutsche Volk halte, und darum schmerzt es mich um so mehr, wenn man ansehen muss, wie sich die Demokratie in Deutschland anscheinend selbst ihr Grab graben will. Denken Sie an die Weimarer Nationalversammlung und vergleichen Sie damit den heutigen Reichstag. Wie stark ist er im öffentlichen Ansehen gesunken! Wie kann der Reichstag sich nur unter äußerstem Druck noch zu entscheidenden Beschlüssen emporraffen! Wie ist es möglich gewesen, dass der Reichstag durch seine Passivität eine solche Kassenlage des Reichs während der Pariser und Haager Verhandlungen hat sich entwickeln lassen, die uns zwang, alles zu tun, um zum Abschluss zu kommen! Wie ist die Parteizersplitterung gewachsen, wie ist der Ton der Verhandlungen gesunken!
Genau dasselbe Bild in unseren Gemeindeversammlungen! Sie standen in den ersten Jahren nach dem Umsturz auf viel größerer Höhe und infolgedessen auch in viel größerem Ansehen als jetzt. Sicher gab es auch damals bei der Unruhe der Zeit, die doch viel größer war, als sie jetzt ist, heftige Auseinandersetzungen; aber das Verantwortungsgefühl der Gemeindeversammlung und der in ihr vertretenen Parteien war entschieden größer als jetzt. Die Entschlussfähigkeit und das Verantwortungsgefühl waren damals stärker als in den auf Grund des Klassenwahlrechts gewählten Stadtverordnetenversammlungen. Mir ist es immer entsetzlich, wenn ich in den Zeitungen lesen muss, wie bald hier, bald dort eine Gemeindeversammlung gesprengt worden ist, wie bald hier, bald dort in einer Gemeindeversammlung eine Schlägerei stattgefunden hat; wenn man in den Lokalblättern lesen muss, wie die Gemeindeversammlung, die doch die von der Bürgerschaft gewählte Vertretung der Bürger ist, heruntergerissen, lächerlich gemacht, verhöhnt wird, so muss das jeden Freund der Selbstverwaltung auf das tiefste betrüben. Unverständlich und beschämend ist es auch, dass unsere Gerichte nicht den nötigen Schutz gewähren. Gerade in Köln sind in der letzten Zeit zwei Urteile von Gerichten wegen Tumulten und Beleidigungen in der Stadtverordnetenversammlung gefällt worden, von denen man nur sagen kann, dass das Gericht entweder vollständig weltfremd den Vorgängen gegenübersteht, oder aber, dass es für richtig hält, wenn der Ton einer Hafenkneipe in einer Stadtverordnetenversammlung herrscht.
Sicher fällt die Hauptschuld an einer solch traurigen Entartung auf die Flügelparteien; aber ich kann doch nicht unterdrücken, dass die anderen Parteien sich gegen diesen Sauherdenton, gegen diese Herabwürdigung nicht genügend zur Wehr setzen. Ich meine, die Mehrheit einer Stadtverordnetenversammlung oder einer sonstigen Gemeindeversammlung muss im Interesse der Selbstverwaltung und in ihrem eigenen Interesse auch in Wahrung der persönlichen Würde eines jeden einzelnen Stadtverordneten mit der größten Entschiedenheit dafür sich einsetzen, dass der Verhandlungston parlamentarisch bleibt und dass derjenige, der bewusst und gewollt die Arbeit sabotiert, schonungslos dort hingesetzt wird, wohin er gehört: auf die Straße.
Im Gegensatz zu den in der Öffentlichkeit geführten Verhandlungen werden die Verhandlungen in den Ausschüssen in der Regel auch jetzt noch sachlich und ruhig geführt, und daran liegt es wohl, dass die traurigen Verhältnisse, die vielfach in den öffentlichen Verhandlungen zutage treten, nicht mehr sachliche Schäden angerichtet haben.
Ein schwerer Mangel, dessen Beseitigung gerade im Interesse der Gemeindeversammlungen liegt, scheint mir der zu sein, dass alle vier Jahre die ganze Versammlung neu gewählt wird. Es kommt hinzu, dass ganz abgesehen von den Verschiebungen im Besitzstand der einzelnen Parteien auch der Personenwechsel innerhalb der gleichen Partei bei den Wahlen außergewöhnlich stark ist. Die Stadtverordnetenversammlung in Köln z.B. hat bei der letzten Stadtverordnetenwahl annähernd 50 Prozent neue Mitglieder erhalten. Es ist ganz klar, dass die mangelnde Erfahrung auch durch den besten Willen nicht ersetzt werden kann, und dass eine solche Stadtverordnetenversammlung naturgemäß einer größeren Einlaufszeit bedarf.
Den stärksten Stoß gegen die Selbstverwaltung führen diejenigen Gemeindeversammlungen, die die Festsetzung des Haushaltsplanes der Aufsichtsinstanz überlassen, die damit für ein ganzes Jahr und - das ist der Fluch der bösen Tat - häufig noch für länger ihre wichtigsten Rechte mehr oder weniger freiwillig aus der Hand geben. Mir sind Fälle bekannt, in denen Gemeindevertreter heimlich zur Aufsichtsinstanz gegangen sind und gebeten haben, dass sie die Steuern und den Etat festsetze. Die Zahl der Städte, bei der es zur Festsetzung von Zwangetats gekommen ist, ist größer, als man im allgemeinen glaubt. Sie hier zu nennen, hat keinen Zweck, aber eins muss ich doch mit allem Nachdruck sagen: Wer nicht den Mut zur Verantwortung hat, verdient nicht, dass er lebt. Alle Parteien, die die Selbstverwaltung als etwas Gutes betrachten, müssen mit allen Mitteln darauf hinarbeiten, dass ihre Leute, wenn sie die Wahl in die Gemeindeversammlung angenommen haben, auch den Mut zur Verantwortung für im Interesse der Gemeinde notwendige, wenn auch unpopuläre Beschlüsse aufbringen.
In neuerer Zeit hat man öfters ausgeführt, dass der Begriff der Selbstverwaltung mit der heutigen Großstadt unvereinbar sei; die Großstädte könnten keine Selbstverwaltung im wirklichen Sinne des Wortes mehr pflegen; es herrsche dort nichts anderes als die Bürokratie. Ist das richtig? Ich glaube, es geht hier, wie es so vielfach bei uns in der öffentlichen Diskussion zugeht. Irgend jemand heckt einen Gedanken aus, und sofort wird er von anderen aufgegriffen und bedenkenlos und kritiklos wiederholt. Ich habe mich der Mühe unterzogen, aus den seit Ende der 40er Jahre des vorigen Jahrhunderts gedruckt vorliegenden Protokollen der Kölner Stadtverordnetenversammlung festzustellen, ob und inwieweit die Stadtverordnetenversammlung sich jetzt mit anderen Dingen beschäftigt als früher. Die Nachprüfung hat folgendes ergeben: Natürlich liegt eine gewisse Verschiedenheit vor. Ein Teil von Dingen ist neu hinzugekommen. Man kannte damals noch keine Straßenbahn, keinen Gastarif, keine Versorgung mit Elektrizität. Bei den kleineren damaligen Verhältnissen wurden anderseits manche Vorlagen von geringerer Bedeutung in der Stadtverordnetenversammlung verabschiedet, die heute in den Ausschüssen erledigt werden. Im wesentlichen aber, der Art der Vorlagen nach, ist die Tagesordnung der Stadtverordnetenversammlung um die Mitte des vorigen Jahrhunderts so, wie sie auch heute ist, abgesehen von den Anträgen allgemein-politischer Natur und agitatorischen Charakters, die - wie das die Natur unserer Zeit mit sich bringt - heute neben den Vorlagen der Verwaltung die Tagesordnung unserer Stadtverordnetenversammlungen zieren. Auch damals wurden genau wie jetzt Schulfragen, Krankenhausfragen, Fluchtlinienänderungen, finanzielle Fragen, Steuerfragen behandelt. Dass kleinere Angelegenheiten nicht mehr von der großen Versammlung, sondern von den Ausschüssen erledigt werden, ändert nichts an den Tatsachen, dass auch sie von Vertretern der Bürgerschaft beraten und beschlossen werden, gleichgültig ob diese Beratung und Beschlussfassung im Ausschuss oder im Plenum erfolgt. Ja, ich glaube sogar sagen zu können, dass die Verbindung zwischen den Stadtverordneten und den weitesten Kreisen der Bürgerschaft, die Beeinflussung der Stadtverordneten durch die Bürgerschaft heute viel intensiver ist, als das im vorigen Jahrhundert der Fall war. Ich glaube z.B. nicht, dass diejenigen, die damals Armenunterstützung empfingen, eine so enge Fühlung mit den damaligen Stadtverordneten hatten wie heute die Wohlfahrtsunterstützten mit unseren heutigen Stadtverordneten. Ich glaube weiter, dass trotz der Zunahme der Bevölkerung und des größeren Gebietsumfanges der Städte, trotz der Zunahme der Aufgaben der einzelne Stadtverordnete durch die Presse, die man damals in dieser Weise ja gar nicht kannte, über alles das, was innerhalb der Bürgerschaft und der Stadtgrenzen vor sich gehe, viel besser unterrichtet ist, als das früher der Fall war. Endlich bin ich der Auffassung, dass durch die technischen Hilfsmittel, die wir heute haben, durch Straßenbahn, Auto, Telephon, die Arbeitskapazität der Stadtverordneten gegenüber früher um ein Vielfaches vermehrt worden ist.
Noch ein anderer Grund wird von manchen Seiten, und zwar auch von sehr beachtenswerten, gegen die heutige Selbstverwaltung ins Feld geführt, wenn man sich zu ihrer Verteidigung auf die Steinschen Gedanken beruft. Man sagt, das sei heute nicht mehr statthaft. Sinn der Steinschen Selbstverwaltung sei gewesen, die Verwaltung durch die Bürger selbst im Ehrenamte führen zu lassen; das sei heute sicher bei den großen Städten nicht mehr möglich. Eine Selbstverwaltung im eigentlichen Sinne gebe es daher überhaupt nicht mehr. Diese Ausführungen sind unrichtig. Auch im vorigen Jahrhundert war die Tätigkeit der Bürger im Ehrenamte innerhalb der Verwaltung der größeren Städte sehr gering. Man hatte zwar in größerer Zahl Armenpfleger, Jugendpfleger usw.; aber das hat man heute auch, und ich glaube, dass heute durch das Zusammenarbeiten der Gemeindeverwaltungen mit den Organisationen der freien Liebestätigkeit die ehrenamtliche Arbeit der Bürger einen viel größeren Umfang und Wirkung hat als früher. Man hat aber bei Anführung des oben wiedergegebenen Arguments gegen die heutige Selbstverwaltung vornehmlich die Tätigkeit in den Spitzen der Verwaltung, im Magistrat oder als Beigeordneter im Auge. Ich habe feststellen lassen, wie es denn mit der Tätigkeit der besoldeten und der unbesoldeten Beigeordneten in Köln seit der Einführung der Rheinischen Städteordnung im Jahre 1856 gewesen ist. Hören Sie hier das Ergebnis:
1956
davon besoldet: 1
davon unbesoldet: 1
1860
davon besoldet: 1
davon unbesoldet: 1
1865
davon besoldet: 3
davon unbesoldet: --
1870
davon besoldet: 3
davon unbesoldet: 1
1875
davon besoldet: 4
davon unbesoldet: 1
Ich kann wirklich nicht anerkennen, dass die Tätigkeit eines unbesoldeten Beigeordneten entscheidend für die Art und den Geist der Tätigkeit der gesamten Kölner Verwaltung gewesen ist.
Wesentlich für die Beurteilung der Frage, ob Selbstverwaltung auch in den Großstädten noch am Platze und ob sie möglich ist, scheinen mir andere Punkte zu sein: Hat auch die Großstadt örtliche Bedürfnisse, hat sie ein eigenes Bürgerleben, eigenen Bürgersinn entwickelt, und kann dieses eigene Leben sich in der Gemeindeversammlung und durch die Gemeindeversammlung auf die Verwaltung hindurch geltend machen? Diese Fragen muss ich unbedingt und restlos bejahen, und damit bejahe ich auch die Möglichkeit, ja die Notwendigkeit der Selbstverwaltung für die Großstadt.
Als Sünde der Selbstverwaltung wird uns, wenn wir auf die Zwangsläufigkeit unserer Ausgaben hinweisen, vielfach entgegengehalten, die Ausgaben seien zwar durch die Reichsgesetzgebung zwangsläufig der Art, aber nicht dem Umfange nach, und bei der Bemessung der Höhe ließen es die Gemeinden an dem nötigen Verantwortlichkeitsgefühl fehlen, weil die Ausgaben von Leuten beschlossen würden, die zur Deckung nichts beitrügen. Ist der Vorwurf richtig oder nicht? Er ist jedenfalls nur zu einem verhältnismäßig kleinen Teile richtig. In erster Linie ist darauf zu entgegnen, dass diese Ausgaben infolge der Reichsgesetzgebung nicht nur der Art, sondern nach dem Sinn des Gesetzes auch bis zu einem erheblichen Umfange zwingend sind. Ich muss weiter darauf hinweisen, dass die Reichs- und Landesgesetzgebung es doch schuld sind, wenn den Gemeinden eine Steuer fehlt, die von allen Gemeindeangehörigen getragen wird und die darum zur Sparsamkeit erzieht. Ich habe von Anfang an, und zwar zunächst als einziger unter meinen Kollegen, es als den schwersten Mangel der Erzbergerschen Einkommensteuergesetzgebung bezeichnet, dass sie in zu starkem Maße die Gemeinden zu Kostgängern des Reiches mache und ihnen das Verantwortlichkeitsgefühl nehme. Ich bin deswegen nach wie vor der Auffassung, dass man den Gemeinden ein Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer unter gleichzeitiger Herabsetzung der Reichseinkommensteuer geben soll. Wenn man glaubt, dass den Gemeinden eine derartige zur Sparsamkeit erziehende allgemeine Steuer nottue -, nun dann gebe man sie uns doch so bald wie möglich. Ich bin nach wie vor der Auffassung, dass man den Gemeinden am besten ein Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer unter gleichzeitiger Herabsetzung der Reichseinkommensteuer geben solle.
Lassen Sie mich nunmehr eine Bilanz der Arbeit der Selbstverwaltung in der Zeit vom Zusammenbruch bis jetzt ziehen. Wenn man objektiv die Posten auf der Aktivseite und die Posten auf der Passivseite gegeneinander abwägt, dann bleibt für die Selbstverwaltung trotz der Kritik, die ich oben geübt habe, ein großer Saldo auf der Aktivseite zu buchen. Der Hauptpassivposten ist die Verkennung der finanziellen Lage, ein Fehler, der allgemein in Deutschland oder fast allgemein in Deutschland begangen wurde, der darum ein Fehler bleibt, aber doch aus der ganzen Situation heraus nicht zu scharf beurteilt werden kann.
Nun die Aktivposten: Die deutschen Gemeinden haben während des Umsturzes ihren Posten gehalten, vielfach unter Lebensgefahr der leitenden Persönlichkeiten. Stellen Sie sich vor, welches Chaos eingetreten wäre, wenn damals auch die Gemeindeverwaltungen versagt hätten! Die deutschen Gemeinden haben die Schwierigkeiten der Inflationszeit gemeistert; sie haben die neuen Aufgaben, die ihnen zugemutet wurden und die mit großen finanziellen und organisatorischen Schwierigkeiten verknüpft waren - ich meine insbesondere die Aufgaben auf dem großen Gebiete der Fürsorge und des Wohnungsbaues - ohne Aufblähung der Beamtenschaft tatkräftig bewältigt. Im Osten und im Westen ist der Abwehrkampf vornehmlich von den Gemeinden vorbildlich geführt worden. Die Besatzung brachte den Gemeinden im Westen Deutschlands sehr schwere, sehr harte Aufgaben, mit denen sie fertig geworden sind, ohne irgendwie dem deutschen Ansehen und ihrer eigenen Würde etwas zu vergeben. Die zum Teil heute als zu groß kritisierten Ausgaben für die breiten Volksmassen haben doch - das sollte man auch nicht vergessen - wesentlich dazu beigetragen, dass die natürliche Erregung unter der Bevölkerung während der letzten zehn Jahre verhältnismäßig wenig zu Explosionen und Unruhen geführt hat. Wenn die deutsche Selbstverwaltung in den Jahren seit Kriegsende trotz der auch bei ihr vorhandenen Mängel und trotz der Schwierigkeiten, in die sie durch Reichs- und Landesgesetzgebung - ich komme noch darauf zu sprechen - gebracht worden ist, solche Leistungen aufweisen kann, dann spricht das für die lebendige und siegreiche Kraft des deutschen Bürgertums, die man nicht niederhalten und knebeln, sondern der man möglichst freie Bahn zu ihrer Entfaltung geben sollte.
II.
Ich komme zur Stellung der öffentlichen Meinung gegenüber der Selbstverwaltung. Bei diesen meinen Ausführungen habe ich selbstverständlich nicht im Auge die Stellungnahme der Öffentlichkeit, sei es in den Versammlungen, sei es in der Presse, gegenüber einzelnen Unternehmungen und Vorgängen innerhalb einer einzelnen Gemeinde, sondern uns kann hier nur interessieren die Einstellung der Öffentlichkeit gegenüber dem Problem der Selbstverwaltung als solchem, Äußerungen der Öffentlichkeit gegenüber einzelnen Vorgängen in den einzelnen Gemeinden können auch nur unter diesem Gesichtspunkte hier betrachtet und verwertet werden. Ich möchte allgemein feststellen, dass das Interesse vieler Kreise der Bürgerschaft an den Vorgängen innerhalb der Gemeinde viel lebhafter geworden ist als früher. Es ist richtig, dieses größere Interesse zeigt sich dem Charakter unserer Zeit entsprechend meistens in negativer Art; aber immerhin auch darin erblicke ich einen Gewinn, weil auch negative Kritik fruchtbare Wirkung haben kann und weil die Tatsache, dass wenigstens Teile der Bürgerschaft sich lebhafter als früher mit den Vorgängen in ihrer Gemeinde beschäftigen, die Hoffnung entstehen lässt, dass sie damit in dem Erziehungsprozess zum Staatsträger, der eine der Hauptaufgaben der Selbstverwaltung ist, hineinkommen.
Was nun die Stellungnahme der Öffentlichkeit gegenüber dem Selbstverwaltungsproblem als solchem angeht, so haftet ihr naturgemäß der Charakter unserer Zeit an. Es gibt, wie mir scheint, kein kritiklustigeres - ich möchte fast sagen: kritikwütigeres - Volk als zurzeit das deutsche Volk. Diese Kritiksucht ergeht sich mit Behagen an den Selbstverwaltungsproblemen. Wir haben in Preußen, in Bayern und vielleicht auch in anderen Ländern in den letzten Monaten Kommunalwahlen gehabt. Sie stehen alle im kommunalpolitischen Leben; Sie haben in Versammlungen gesprochen, an Versammlungen teilgenommen. Ich brauche Ihnen daher nichts darüber zu sagen, wie die Stimmung gegenüber der Selbstverwaltung ist, und trotzdem scheint mir, als wenn doch eine leichte Besserung sich bemerkbar machte, als wenn sich auch in weiteren Kreisen eine gewisse Stimmung davon aufdämmerte, dass auch die Selbstverwaltung schließlich etwas geschaffen hat und dass sie für manches Böse oder als böses Empfundene nicht verantwortlich ist.
Wenn man die Tagespresse auf ihre Stellungnahme gegenüber der Selbstverwaltung hin verfolgt, so fällt einem auf, dass diejenige Presse, die Wirtschaftskreisen am nächsten steht, am schärfsten gegen die Selbstverwaltung gerichtet ist, immer und immer wieder uns ihre Sünden vorhält, von ihren guten Werken nicht spricht, nach der Staatsaufsicht ruft usw. usw. Gegenüber diesem mächtigen, den Ohren so vieler unserer lieben Mitbürger so wohlklingenden Chor wagen auch die Zeitungen anderer Richtung ihre Achtung vor den Leistungen der Selbstverwaltung, ihre sympathische Einstellung gegenüber dem Gedanken der Selbstverwaltung nur mit einer gewissen Gedämpftheit zum Ausdruck zu bringen. Gesamturteil: Die Stellung der Öffentlichkeit, soweit sie durch die Tagespresse repräsentiert wird, gegenüber dem Selbstverwaltungsgedanken ist nicht besonders vernünftig.
Woher kommt das? Unsere Sünden allein sind bestimmt nicht daran schuld; denn so schlimm sind sie nicht und auch nicht so zahlreich. Aber wir Gemeinden haben an einem großen Unglück zu tragen, und das ist: Wir haben die Gewerbesteuer. Die Gewerbesteuer in dem Ausmaße, wie sie leider infolge der Belastungen durch Reichs- und Landesgesetze die Gemeinden zu erheben gezwungen sind, ist ein Unrecht und sie wird von den Gewerbetreibenden als bitterstes Unrecht empfunden. Als welch großes Unrecht sie empfunden wird, wie verhasst sie ist, wie solidarisch alle davon Betroffenen in ihrem Kampfe dagegen sind, das ist mir sehr sinnfällig zum Bewusstsein gekommen, als unlängst in Preußen der Gesetzgeber die Frage zu entscheiden hatte, ob die freien Berufe der Gewerbesteuer unterworfen werden sollten oder nicht. Ich habe noch niemals eine solch planmäßig geleitete und organisierte Agitation aller möglichen Berufszweige, Korperationen, Organisationen und Gott weiß was gesehen wie bei dieser Gelegenheit, bei der die unglaublichsten Anstrengungen unternommen worden sind, nicht etwa - das war eigentlich das Komische dabei - die als Unrecht erkannte und bekämpfte Gewerbesteuer sich nicht weiter ausdehnen zu lassen, sondern im Gegenteil ihr neue Opfer zuzuführen. Ich glaube, wenn wir Gemeinden an Stelle der Gewerbesteuern andere allgemeine Steuern hätten, wir würden nicht mehr so starken Angriffen ausgesetzt sein. In großen Wirtschaftskreisen sind Selbstverwaltung und Gewerbesteuer leider kongruente Begriffe.
Diese Stimmung gegen uns wird gelegentlich durch amtliche Verlautbarungen noch etwas genährt. Vor einiger Zeit wurde durch das WTB [Wolffs Telegraphisches Büro] eine offizielle Verlautbarung über die Gesetze für die Osthilfe verbreitet. In diesem längeren Exposé befindet sich folgender wunderbare Satz: „Diese Maßnahmen werden unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsbeschaffung und der mittelbaren Entlastung der Gemeindehaushalte durchgeführt werden. Voraussetzung für diese Fürsorge wie auch für die Senkung der Realsteuern ist, dass es der kommunalen Aufsicht gelingt, dem von Jahr zu Jahr stärkeren Anschwellen der kommunalen Haushalte Einhalt zu tun." Ist das nicht wunderbar? Der Herr, der das geschrieben hat, hat entweder gar keine Ahnung vom wirklichen Leben; denn sonst wüsste er, worauf das Anschwellen der kommunalen Haushalte beruht, und dass es den Aufsichtsbehörden ebenso unmöglich ist wie den Kommunen selbst, diesem Anschwellen Einhalt zu tun. Oder aber der Verfasser weiß Bescheid, wie es wirklich aussieht, und dann finde ich es nicht schön von ihm, dass er die alte Walze wiederum mal spielen lässt.
Die Stellungnahme eines großen Teiles der Presse gegen die Selbstverwaltung ist sehr bedauerlich, sie ist sehr ernst zu nehmen. Ich habe schon gesagt, dass wir vor einer Neuordnung der inneren Verhältnisse in Deutschland stehen, dass dadurch auch die Selbstverwaltung sehr stark erfasst werden wird. Wenn ein großer Teil der öffentlichen Meinung weiter mit diesem Misstrauen, mit dieser - man kann fast sagen - Furcht und diesem Hass gegenüber der Selbstverwaltung erfüllt bleibt, dann wird die Auswirkung davon sich sicher zeigen bei der Gestaltung der für die zukünftigen Verhältnisse der Selbstverwaltung maßgebenden Gesetze. Ich möchte an die deutsche Presse doch die dringende und herzliche Bitte richten, objektiv gegeneinander abzuwägen unsere guten und unsere schlechten Werke während der letzten zwölf Jahre. Ich möchte sie auch bitten, doch zu bedenken, dass man ein Prinzip, dass sich über 100 Jahre bewährt hat - wie es das Prinzip der freien Selbstverwaltung ist - nicht über Bord werfen solle, weil in schweren und unruhigen Zeiten vielleicht Fehler gemacht worden sind. Ich möchte sie dringend bitten, namentlich doch nicht immer und immer wieder den Ruf nach Staatsaufsicht zu erheben. Auch die Staatsaufsicht kann Unmögliches nicht möglich machen.
Ich darf daran erinnern, dass vor Jahresfrist das Preußische Staatsministerium durch eine Verfügung die Genehmigung der Erhöhung von Realsteuern durch die Gemeinden mit Rücksicht auf die Belastung der Wirtschaft untersagt hat, ich darf aber auch daran erinnern, dass dasselbe Preußische Staatsministerium in diesem Jahre bei einer viel schlechteren wirtschaftlichen Lage diese Verfügung nicht mehr hat aufrechterhalten können, und dass die Staatsregierung sogar selbst eine Erhöhung der Realsteuern für staatliche Zwecke durchgesetzt hat. Ich möchte auch gegenüber diesem ständigen Ruf nach verstärkter Staatsaufsicht doch darauf hinweisen, dass der Staat ja gar nicht die Zahl dazu vorgebildeter Beamten hat, um eine solche verstärkte Staatsaufsicht durchführen zu können, dass er sie auch nicht aus dem Boden stampfen kann, dass eine solche Staatsaufsicht darum doch nur im großen und ganzen auf dem Papier bleiben wird, dass sie aber auf der anderen Seite das wertvolle Gefühl der Selbstverantwortlichkeit bei den Kommunen in empfindlicher Weise schädigen würde.
Ebenso bedauerlich wie diese Stellungnahme eines großen Teiles der öffentlichen Meinung gegenüber dem Problem der Selbstverwaltung sind Äußerungen maßgebender oder sicher an hervorragender Stelle stehender Persönlichkeiten in Zeitschriften und Vorträgen über Sinn, Zweck und Charakter der Selbstverwaltung. Es mehren sich da Äußerungen, die den tieferen Sinn der Selbstverwaltung durchaus verkennen.
[Im Folgenden setzt sich Adenauer mit Presseartikeln auseinander.]
III.
Ich komme zum dritten Teile meiner Ausführungen, zur Schilderung der Nachteile und Gefahren, die der Selbstverwaltung aus dem Verhältnis zwischen Reich, Ländern und Gemeinden erwachsen. Ich will zunächst klarlegen, wie bei unserer heutigen Verfassung das Verhältnis der Parlamente gegenüber dem Selbstverwaltungsgedanken an sich ist. Im Anschluss daran werde ich erörtern, ob und welche besonderen Schwierigkeiten für die Selbstverwaltung aus der bei uns zur Zeit bestehenden Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Reich und Ländern erwachsen.
An sich sollte man sagen, dass das parlamentarische System günstig für die Selbstverwaltung sein müsse, weil beide aus demselben Boden, dem Gedanken der Demokratie, erwachsen sind. Und doch ist diese Annahme nicht zutreffend.
Im Deutschen Reichstag gibt es nur sehr wenig Verständnis für die Belange der Selbstverwaltung. Das gilt für fast alle Parteien. Erst ganz allmählich und nur bei vereinzelten Abgeordneten wächst die Erkenntnis, dass die Selbstverwaltung auch für das Reich Bedeutung hat. Bezeichnend ist, dass die Absicht des früheren Reichsinnenministers Severing, im Reichsinnenministerium eine kommunale Abteilung einzurichten, die die kommunalen Interessen bei den Verhandlungen mit den übrigen Reichsministerien zur Geltung bringen sollte, nicht durchgeführt worden ist. Auch im preußischen Landtag hat man kein warmes Herz für die Selbstverwaltung. Woher kommt das? Diese Einstellung der Parlamente gegenüber der Selbstverwaltung ist um so verwunderlicher, als früher das preußische Abgeordnetenhaus und auch das Herrenhaus gewisses Interesse für die Selbstverwaltung zeigten - die Reichsgesetzgebung und infolgedessen auch der Reichstag hatten mit den Kommunen nichts zu tun.
Man findet eine Erklärung für diese auf den ersten Blick befremdend anmutende Erscheinung, wenn man sich folgendes überlegt: Früher waren es in Preußen drei Faktoren, die beim Zustandekommen der Gesetze mitwirken mussten: der König, das Abgeordnetenhaus und das Herrenhaus, im Reiche waren es zwei: Bundesrat und Reichstag. Die Regierung, Reichskanzler und Staatssekretär im Reich, Ministerpräsident und Minister in Preußen, wurden vom Kaiser und dem Könige ernannt. Sie standen den Parlamenten völlig unabhängig gegenüber. Die Parlamente befanden sich vielfach in Abwehrstellung gegenüber dem Könige oder dem Bundesrate und den Regierungen. Die Parlamente waren daher sehr geneigt, ihren Schutz und ihre Fürsorge den Selbstverwaltungskörpern, die gleich ihnen vielfach in Abwehrstellung gegenüber der Staatsregierung standen, zuteil werden zu lassen. Hinzu kam, dass die Städte im Herrenhaus eine ganze Anzahl Vertreter hatten und dort an entscheidender Stelle Einfluss ausüben konnten.
Heute ist das Parlament Träger der Souveränität, in Preußen natürlich nur, soweit das Reich den Ländern Rechte gelassen hat; die Regierungen im Reich und in Preußen stehen nicht mehr im Gegensatz zu den Parlamenten, im Gegenteil, sie sind von den Parlamentsmehrheiten absolut abhängig. Daraus ergibt sich eine sehr enge Verbindung zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit. Wiederholt haben sich Regierungen selbst als die Vertreter und Sachwalter der Parlamentsmehrheiten bezeichnet. Um sich die Gunst der Parlamentsmehrheiten zu sichern und zu erhalten, gewähren nun die Regierungen diesen Mehrheiten einen sehr starken Einfluss auf die Führung der Verwaltungsgeschäfte, einen Einfluss, auf den das Parlament nach den Verfassungen einen Anspruch hat. Diese Verbindungen zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung werden naturgemäß um so stärker und inniger, je länger das Verhältnis dauert, um so enger wird auch die Interessengemeinschaft.
Reichsministerien und Staatsministerien heißen aber nicht umsonst Zentralbehörden. Sie sind absolut zentralistisch eingestellt, weil so leicht niemand auch nur auf einen Teil der Macht, die er in Händen hat, verzichtet. Ein Verzicht auf Macht und Einfluss würde es aber sein, wenn die Zentralinstanz den Selbstverwaltungskörpern einen Aufgabenkreis als Selbstverwaltungsangelegenheit übertragen würde. Sie würde damit sich und die von ihr abhängigen staatlichen Instanzen aus diesem Aufgabenkreis ausscheiden. Sie vermeidet diese Ausschaltung, sie führt im Gegenteil eine Vermehrung ihrer Macht und ihres Einflusses herbei, wenn sie den Aufgabenkreis den Selbstverwaltungskörpern als Auftragsangelegenheit überträgt. Dem Parlament bzw. der regierenden Mehrheit ist das letztere ebenfalls sympathischer als das erstere, weil die Selbstverwaltungsangelegenheit seinem Einflusse und - was mindestens so wichtig ist - dem Einflusse des einzelnen Parlamentsmitgliedes entzogen ist, während die Übertragung als Auftragsangelegenheit infolge der engen Verbindung mit der Regierung auch die Einflusssphäre der Parlamentsmehrheit und des einzelnen Parlamentariers vergrößert. Dass die Übertragung von Aufgaben als Auftragsangelegenheit die Mitwirkung der von der Bürgerschaft gewählten Gemeindeversammlung ausschließt, stört dabei weiter nicht; ebenso wenig stört es, dass der Selbstverwaltungskörper damit zu der von mir eingangs geschilderten unteren Verwaltungsinstanz herabsinkt. So sehen wir in Preußen, dass in immer steigendem Maße die wichtigsten Aufgabenkreise, die früher Selbstverwaltungsangelegenheiten waren, nur noch als Auftragsangelegenheiten den Selbstverwaltungskörpern zur Erledigung nach den Anweisungen der Zentralinstanz überwiesen werden. Ja, mir sind Fälle bekannt, in denen die Staatsregierung Aufgabenkreise als Selbstverwaltungsangelegenheit überweisen wollte, das Parlament aber dann die Überweisung als Auftragsangelegenheit durchgesetzt hat.
Im Reich hat die Liebe zum Verwaltungszentralismus zu anderen Erscheinungsformen geführt; die kommunale Hoheit war bei den Ländern, das Reich hatte gegenüber der kommunalen Selbstverwaltung keine Verwaltungsbefugnisse. Auf ihre Dienste verzichtete man daher und baute lieber einen neuen Apparat auf; die Zentralinstanzen mussten doch etwas Derartiges zu verwalten haben. Der Anfang wurde mit dem Aufbau der Reichsfinanzverwaltung gemacht. Dass die Einkommensteuer auf das Reich übernommen wurde, war an sich vorbehaltlich der oben von mir wegen der Gemeindezuschläge gemachten Bedenken kein Fehler, aber dass man den bestehenden gut funktionierenden Veranlagungs- und Einziehungsapparat einfach zerschlug, um einen neuen Reichsapparat unter ungeheuren Kosten und mit zum Teil ganz ungeeigneten Kräften aufzubauen, war geradezu grotesk und hat dem Reich hunderte von Millionen Mk. an Steuern entzogen.
Ein besonders trauriges Beispiel für diese Zentralisierungssucht bietet die Arbeitslosenversicherung. Auch hier Zerschlagen eines funktionierenden Apparates, Schaffung eines neuen kostspieligen, vielfach nicht funktionierenden - nur damit man nunmehr Reichsbehörden hatte.
Das Reichsfinanzministerium scheint wieder neue Pläne für Aufbau eines von ihm abhängigen großen Beamtenapparates mit sich herumzutragen. Erst wollte man eine Kontrollinstanz für alle Gemeinden schaffen; jetzt heißt es, dass sie wenigstens für die großen Städte geschaffen werden müssen. Mir ist diese Weltfremdheit vollkommen unverständlich. Eine Kontrollinstanz für alle Gemeinden zu schaffen, ist schon wegen der Größe des dazu nötigen Beamtenapparates vollkommen absurd. Der Gedanke, eine Reichskontrollstelle für die großen Städte einzurichten, ist aber nicht weniger abwegig. Man scheint im Reichsfinanzministerium nicht zu wissen, dass gerade die großen Städte, aber auch viele mittleren und kleineren, Rechnungsprüfungsämter haben, die nach dem Muster der staatlichen Stellen eingerichtet sind, sehr exakt und genau und auch fruchtbar arbeiten. Man scheint dort auch nicht zu wissen, dass in vielfacher Beziehung die Verhältnisse bei den Städten grundverschieden sind, dass derjenige Beamte, der in Breslau nachprüft, deswegen noch lange nicht imstande ist, in Düsseldorf oder Köln nachzuprüfen, weil er dort eben die örtlichen Verhältnisse nicht kennt. Krankenhauspflegesätze, Arbeiterlöhne, Gas- und Wasserpreise usw. usw. sind überall verschieden, weil die örtlichen Verhältnisse verschieden sind. Man müsste also, auch wenn man sich auf die Kontrolle der großen Städte beschränkt, einen sehr umfangreichen neuen Apparat aufbauen. Und was denkt man eigentlich mit einem solchen neu aufzubauenden Apparat zu erreichen? Soll die Durchführung der Notate diese Kontrollinstanz durch die Aufsichtsinstanz erzwungen werden! Sollen die Unterstützungen für Wohlfahrtunterstützte, wenn die Kontrollinstanz es für nötig hält, heruntergesetzt, sollen die Krankenhauspflegesätze, wenn sie es verlangt, erhöht werden? Soll weniger Geld für Fluchtlinienänderungen ausgegeben werden, wenn sie es für richtig hält? Soll die Frequenzziffer in den Volksschulen, wenn sie das meint, heraufgesetzt werden usw. usw.? Das alles krankt an ungenügender Überlegung. In Jahresfrist wird man sich festgefahren haben. Aber mir scheint, dass solche Pläne nur von Herren gefasst werden können, die wirklich die Verhältnisse in den Kommunen gar nicht kennen, die glauben, dass man Kommunen genau so durchprüfen könne wie vielleicht ein Postamt oder ein Amtsgericht. Welche Nichtachtung gegenüber den Stadtverordnetenversammlungen, deren gesetzliches Recht und deren gesetzliche Pflicht die Ausübung dieser Kontrolle ist, liegt in der Erwägung solcher Vorschläge! Psychologisch interessant ist mir immer der Glaube der Zentralinstanzen an ihre Allmacht und Unfehlbarkeit, wie sie aus solchen Plänen spricht. Ich fürchte, dass dieser Glaube an die Unfehlbarkeit der Zentralinstanz stark ins Wanken geraten würde, wenn die Zentralinstanzen so dem Feuer der Kritik der Regierten ausgesetzt wären, wie das die Selbstverwaltungskörper sind. Aber diese Zentralinstanzen - und das ist sehr schade für sie - hören ja kaum etwas von Kritik ihrer Maßnahmen. Die ihnen nachgeordneten amtlichen Stellen dürfen nicht kritisieren, und die Beschwerden der Untertanen kommen an die Zentralinstanz nur so gesiebt, so durch die Länge der Zeit abgelagert und geläutert, dass sie keine großen Schmerzen mehr machen.
Verwaltungszentralismus und Parlamentarismus gehen aus den eben von mir skizzierten Gründen nur zu leicht Hand in Hand, und dann töten sie die Selbstverwaltung, die an sich der Parlamentarismus, wenn er klug ist und wenn er seiner Herkunft eingedenk bleibt, hegen und pflegen müsste. In Frankreich hat die große Revolution die Selbstverwaltung erschlagen und dem Zentralismus auf der ganzen Linie zum Siege verholten. Für Frankreich war es ein Schaden, für Deutschland würde das gleiche ein Unglück sein.
Die von mir geschilderte ungünstige Lage der Selbstverwaltung gegenüber Regierungen und Parlamenten erleidet noch eine Verschärfung durch die zurzeit bestehende Verteilung der Gewalten zwischen Reich und Länder. Die für die Tätigkeit der Gemeinden wichtigsten Gesetze sind Reichsgesetze. Ich nenne vor allem die Reichfinanzgesetzgebung, die Gesetze und Verordnungen über den Wohnungsbau, Jugendwohlfahrt, Fürsorgepflicht, über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenfürsorge. Das Reich erlässt sie, ohne auf die Bedürfnisse und auf die Möglichkeiten der Gemeinden, die ihm bei Fehlen einer allgemeinen Reichsverwaltung auch mehr oder weniger unbekannt sind, besonders Rücksicht zu nehmen. Dann übergibt es die Ausführung der Gesetze in der Regel den Ländern, die Länder ihrerseits kennen auf Grund ihrer Erfahrungen wohl die Lebensnotwendigkeit und die Bedürfnisse ihrer Kommunen, aber sie können an den Reichsgesetzen nichts ändern, und so waschen sie sich gegenüber ihren Gemeinden die Hände in Unschuld und erklären sich stillschweigend desinteressiert, wenn die Ausführung der Reichsgesetze die Gemeinden ruiniert. Nur so ist es psychologisch verständlich, dass die Länder nicht schon lange die entschiedensten Schritte beim Reiche getan haben wegen Änderung der Arbeitslosenversicherung. Die Länder wissen, dass, wenn das Reich nicht die Kosten für die ausgesteuerten Erwerbslosen baldigst übernimmt, mit absoluter Sicherheit die Gemeinden im Laufe dieses Jahres die Zahlungen an die ausgesteuerten Erwerbslosen aus Mangel an Geld werden einstellen müssen, dass dann Unruhen und Plünderungen die Folgen sein werden, und doch hört man von entschiedenen Schritten der Länder bei der Reichsregierung bisher nichts. So irren die Gemeinden von der Türe des Reichs zur Türe des Landes; aber beide sind verschlossen, keine tut sich ihnen auf, und niemand hilft ihnen, bis die Katastrophe da ist.
Ein weiterer schwerer Missstand für die Gemeinden ergibt sich aus der jetzigen Regelung des Verhältnisses zwischen Ländern und Reich bei der Steuerverteilung. Das Reich überweist die Steuern den Ländern für sich und die Gemeinden zusammen und überlässt den Ländern die Unterverteilung. Sie kennen das alte deutsche Sprichwort: „Den Letzten beißen die Hunde." So geht es hier den Gemeinden. Sie bekommen das, was übrig bleibt, wenn das Land seine Bedürfnisse befriedigt hat. Sehen Sie, wie es jetzt wieder in Preußen gewesen ist. Die vom Staatsrat seit Jahren immer wieder gemachten Vorschläge für Herabsetzung der Ausgaben sind vollkommen unbeachtet geblieben. Auch in diesem Jahre hat man nicht einmal den Versuch gemacht, zu prüfen, ob bei diesen Vorschlägen etwas herauskommt.
Man hat dafür aber zu einer Erhöhung der staatlichen Grundvermögenssteuer gegriffen und hat dadurch wiederum einen Einbruch in die den Gemeinden vorbehaltene Steuerdomäne gemacht und insbesondere die städtische Einwohnerschaft neu belastet. Die eigenartige Stellung Preußens gegenüber seinen Gemeinden, die sich nur aus der Zwitterstellung erklären lässt, die die Gemeinden gegenüber Reich und Ländern haben, zeigt sich auch in der famosen Art, in der Preußen Lastenausgleiche vornimmt. Bei diesen Lastenausgleichen hält es sich selbst immer zurück, gibt von seinen Einnahmen nichts her, sondern gleicht nur aus aus Steuerüberweisungen, die vom Reich zugunsten der Gemeinden kommen. Das jetzige Verhältnis zwischen Reich und Ländern ist für die Gemeinden einfach unerträglich, entweder man gebe den Gemeinden eigens für die ihnen übertragenen Aufgaben ausreichende Steuerquellen. Oder aber man tue einen Schritt rückwärts und mache die Länder wieder selbstständiger, so dass sie auch die volle Verantwortung gegenüber ihren Kommunen übernehmen können. Oder aber man tue einen entschlossenen Schritt voran und stelle eine organische Verbindung zwischen Reich und Selbstverantwortung her. Die Frage Reich, Länder und Gemeinden muss m.E. unbedingt sobald wie möglich innerhalb unserer Partei geklärt und dann so oder so in Angriff genommen werden.
Bei aller Duldsamkeit ist es nach meiner Meinung unmöglich für eine Partei, von größtem Schaden für sie, wenn sie in einer so entscheidenden und wichtigen Frage wie Reich, Länder und Gemeinden keine einheitliche Marschroute verfolgt.
Ich komme zum Schlusse und fasse meine Ausführungen wie folgt zusammen: Selbstverwaltung im wahren und echten Sinne des Wortes ist jetzt und in Zukunft notwendiger denn je. Sie ist und bleibt die vornehmste und beste Schule zur Heranziehung der für Deutschland so notwendigen staatspolitischen Gesinnung im deutschen Volke. Diese Erziehung zur staatspolitischen Gesinnung ist gerade im demokratischen und parlamentarisch regierten Staate am notwendigsten. Die Selbstverwaltung ist das beste Mittel, durch die Beschäftigung mit den praktischen Fragen der Verwaltung den Sinn für das Erreichbare zu wecken und zur gemeinsamen Arbeit zu erziehen. Zentralistische Verwaltung des deutschen Volkes ist unmöglich. Der Zentralismus in der Verwaltung muss auf das äußerst notwendige Maß beschränkt werden. Der örtlichen Instanz muss unter eigener Verantwortung und unter Heranziehung der Vertreter der Bürgerschaft möglichst weiter Spielraum für die örtlichen Bedürfnisse und Eigenart gelassen werden. Das ist nur möglich, wenn im Gegensatz zur jetzigen Übung die Selbstverwaltung als solche und damit die Bürgerschaft in weitestem Umfange mit herangezogen wird. Es besteht eine Krise der Selbstverwaltung: Sie ist vornehmlich hervorgerufen
1. durch mangelnde Selbstdisziplin in der Selbstverwaltung,
2. durch die der Selbstverwaltung ungünstige öffentliche Meinung,
3. durch den herrschenden Verwaltungszentralismus in den Ländern und im Reich,
4. durch das ungeordnete und unhaltbare Verhältnis zwischen Reich, Ländern und Gemeinden.
Bei der dringend notwendigen Neuordnung der inneren Lage Deutschlands müssen alle Freunde der Selbstverwaltung ihre ganze Kraft, insbesondere auch durch Einwirkung auf die Parlamentsmitglieder der Partei, dafür einsetzen, dass die Selbstverwaltung die Rechte erhält, die sie im Interesse der Gesamtheit des Volkes haben muss.
Quelle: Kommunalpolitische Blätter 21 (1930), S. 319-326. Abgedruckt in: Konrad Adenauer 1917-1933. Dokumente aus den Kölner Jahren. Hrsg. v. Günther Schulz. Köln 2007, S. 147-167.