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II. Die staats- und völkerrechtliche Stellung des Saarlandes
Das Saarland bildet seit 1945 einen Teil der französischen Besatzungszone. Es wurde als solcher dem Alliierten Kontrollrat unterstellt, aus dessen Kompetenz es nie entlassen wurde. Das Saarland ist völkerrechtlich und staatsrechtlich ein Teil Deutschlands. Unter "Deutschland" ist dabei das Gebiet zu verstehen, das nach der völkerrechtlich bindenden Erklärung der vier Besatzungsmächte über die Übernahme der höchsten Regierungsgewalt in Deutschland vom {5. Juni 1945} innerhalb der deutschen Grenzen vom 31. Dezember 1937 liegt. Die vier Besatzungsmächte erklärten damals, daß die Übernahme der obersten Regierungsgewalt in Deutschland keine "Annektionen" bewirke. Vom Standpunkt der Bundesregierung aus ist jede territoriale Abtrennung eines Gebietsteiles, das am 31. Dezember 1937 zum deutschen Staatsgebiet gehörte, einer Annektion gleichzusetzen, weil dieses abgetrennte Gebiet einer fremden Staatsgewalt unterstellt wird.
Dem Oberbefehlshaber in der französischen Besatzungszone konnte das Recht nicht bestritten werden, das Gebiet an der mittleren Saar als ein eigenes Land zu konstituieren. Dies entspricht der Bildung der Länder Baden, Württemberg-Hohenzollern, Nordrhein-Westfalen usw. Aber diese Zuständigkeit bezog sich nur auf innerdeutsche Grenzfestsetzungen, niemals auf eine Abtrennung des Gebietes von Deutschland.
Die rechtliche Zugehörigkeit des Saarlandes zu der französischen Besatzungszone ist nie bestritten worden. Die Tatsache, daß der Alliierte Kontrollrat seine Tätigkeit bis auf weiteres eingestellt hat, ist so lange rechtlich belanglos, als das Potsdamer Abkommen nicht in aller Form außer Kraft gesetzt ist. So betont die Denkschrift des amerikanischen State Department zur Saarfrage vom Oktober 1948 (Department of State, Documents and State Papers, Vol I, Nr. 7, Nr. 445):
"Rechtlich bleibt das Saarland, das seinerzeit als ein Teil der französischen Besatzungszone unter französische Aufsicht gestellt wurde, unter der Jurisdiktion des Alliierten Kontrollrats für Deutschland, solange diese Körperschaft ihre Autorität über das Saarland beibehalten will."
Auch die französische Regierung erkennt diesen rechtlichen Tatbestand an. Noch in ihrem Memorandum an die Moskauer Konferenz vom 10. April 1947 forderte sie, "daß die Saar der Zuständigkeit des Alliierten Kontrollrats entzogen werde".
Die Gesetzgebung des Kontrollrats wurde im Saarland in Kraft gesetzt, alle wichtigeren Verordnungen der französischen Besatzungsmacht, auch wenn sie sich ausschließlich auf das Saarland bezogen, wurden im Journal Officiel des französischen Oberkommandierenden verkündet und der Französische Hohe Kommissar im Saarland hat seine Vollmachten aus zweierlei Quellen erhalten, nämlich:
1. von der französischen Regierung und
2. von dem Oberkommandierenden der französischen Besatzungszone.
Trotz dieser klaren Rechtslage hat die französische Regierung durch eine Fülle von Einzelmaßnahmen die Loslösung des Saarlandes vom übrigen Deutschland betrieben. Dies begann im Dezember 1946 mit der Einführung einer Grenzsperre für Personen- und Warenverkehr. Es folgten:
Verbot der Kapitelüberführung und -überweisung. Schaffung einer selbständigen Saareisenbahn, Einfuhrverbot für Zeitungen aus den deutschen Besatzungszonen. Einführung der französischen Währung. Einrichtung einer Regie der Saarbergwerke. Einführung der französischen Devisengesetze. Übernahme der deutschen Lebensversicherungsgesellschaften durch französische Gesellschaften und schließlich, am 1. April 1948, Zollunion zwischen Frankreich und dem Saarland. Diese saarländisch-französische Zollunion ist, wie sich aus einem Vergleich mit der schweizerisch-liechtensteinischen und belgisch-luxemburgischen Zollunion ergibt, mangels Gleichberechtigung des kleineren Partners keine echte Zollunion, sondern eine Zollunterstellung, die sich auch nach den Milderungen in den Saarkonventionen vom 3. März 1950 von einer wirtschaftlichen Annektion kaum unterscheidet.
Bei der Beurteilung dieser Zollunion darf sich die Bundesregierung aller Argumente bedienen, die die französische Regierung im Jahre 1931 vor dem Internationalen Gerichtshof im Haag gegen die geplante deutsch-österreichische Zollunion geltend machte und die in der Feststellung gipfelten, daß eine Zollunion zwischen einem großen und kleinen Partner unvermeidlich der erste Schritt zur politischen Annektion sei.
Nach Versicherungen der französischen Regierung ist diese Annektionsabsicht nunmehr endgültig aufgegeben. Dennoch besteht die Gefahr, daß sich infolge der überwiegenden Bedeutung der wirtschaftlichen Vorgänge in einem seiner außenpolitischen Selbstbestimmung entkleideten Zwergstaat im Laufe der Zeit Verhältnisse entwickeln, die einer De-facto-Annektion gleichkommen, so wie die französische Regierung dies im Falle der deutsch-österreichischen Zollunion befürchten zu müssen glaubte.
Die Schaffung eines autonomen Saarstaates ändert die deutschen Westgrenzen.
Aus wiederholten Erklärungen der Alliierten entnimmt die Bundesregierung, daß alle Veränderungen der deutschen Grenze, wie sie am 31. Dezember 1937 bestand, dem Friedensvertrag vorbehalten bleiben müssen.
1. Aus der Erklärung der Alliierten vom 5. Juni 1945 über die Übernahme der obersten Regierungsgewalt in Deutschland durch die Alliierten:
Die Regierungen des Vereinigten Königreiches, der USA, der U.S.S.R. und die Provisorische Regierung der französischen Republik werden später die Grenzen Deutschlands und die rechtliche Stellung Deutschlands oder irgendeines Gebietes, das gegenwärtig einen Teil des deutschen Gebietes bildet, festlegen.
2. Potsdamer Abkommen.
Die Konferenz hat den Vorschlag der Sowjetregierung behandelt, wonach bis zur endgültigen Entscheidung der Gebietsfragen bei der Regelung des Friedens usw. (folgen Bestimmungen über die deutsche Ostgrenze).
3. Londoner Deutschland-Kommuniqué vom 7. Juni 1948, Ziff. 4.
Die Delegationen sind übereingekommen, ihren Regierungen Vorschläge über gewisse geringfügige vorläufige Berichtigungen der Westgrenzen Deutschlands zur Prüfung vorzulegen.
4. Sechs-Mächte-Kommuniqué über die Grenzveränderungen im Westen vom 28. März 1949.
Das Problem der deutschen Grenzen wird zur Zeit der endgültigen Friedensregelung neu überprüft und in seiner Gesamtheit endgültig geregelt werden.
Wenn sich die Alliierten darüber einig waren, daß die sogenannten kleinen Grenzberichtigungen an der belgischen und holländischen Grenze provisorisch sind, so ist es nur logisch, diesen Grundsatz auf die so sehr viel wichtigere Grenzberichtigung anzuwenden, die durch die politische Abtrennung der Saar von Deutschland vollzogen wird.
Dieser Grundsatz wurde in der Erklärung des Ministerrats der Europäischen Versammlung vom 3. November 1949 betr. die Aufnahme des Saarlandes in den Europarat nachdrücklich unterstrichen. Es heißt dort: "... Da es als wünschenswert erachtet wird, daß die Saarbevölkerung im Europarat vertreten ist, bis ein Friedensvertrag das Statut der Saar endgültig festlegen wird ..."
Auch der französische Außenminister hat sich wiederholt zu diesem Standpunkt bekannt.
Die Bundesregierung steht also nicht allein, wenn sie fordert, daß die französischen Interessen im Saarland im Friedensvertrag oder in einem analogen Vertrag geprüft und entschieden werden. Dies bedarf der Mitwirkung der Bundesregierung und die französische Regierung müßte sich aller einseitigen, den Friedensvertrag präjudizierenden Maßnahmen im Saarland enthalten. [...]
VI. Die politischen Auswirkungen der Saar-Konventionen und Vorschläge für eine Lösung der Saar-Frage
Die Vier-Mächte-Erklärung vom 5. Juni 1945 sowie das Potsdamer Abkommen vom 2. August 1945 sind bei der Reorganisierung Deutschlands von den Grenzen von 1937 ausgegangen. Während jedoch Teil IX des Potsdamer Abkommens die Verwaltung der deutschen Gebiete östlich der Oder und Neiße provisorisch regelte, enthielten die Verträge zwischen den Alliierten hinsichtlich des Westens keine ändernden Bestimmungen. Das ursprünglich von amerikanischen Truppen besetzte Saargebiet wurde der französischen Besatzungszone eingefügt und ist seither de jure ein Teil dieses Besatzungsgebietes geblieben. Änderungen bezüglich dieses Rechtszustandes sind der deutschen Öffentlichkeit nicht bekanntgeworden. Grundsätzlich sollten alle Besitzstandsänderungen erst im Friedensvertrag vorgenommen werden. Mit der Einführung einer Zollgrenze im Dezember 1946 hat jedoch die französische Besatzungsmacht begonnen, diese Vereinbarung mit den Großmächten zu verlassen und sie versucht nunmehr, mit den neu abgeschlossenen Konventionen im Saargebiet ein vom deutschen Kernland losgelöstes Land zu schaffen.
Wenn sich die französische Öffentlichkeit darauf beruft, daß diese in den letzten drei Jahren schrittweise vonstatten gegangene Entwicklung von der deutschen öffentlichen Meinung stillschweigend gebilligt worden wäre, so entspricht diese Behauptung in keiner Weise den Tatsachen. Die Errichtung der Zoll- und Währungsgrenze im Dezember 1946 lag in einer Zeit, in der der Marshallplan und der Zusammenschluß der europäischen Länder zu einem einheitlichen Zollgebiet von besonderer Aktualität waren. In den folgenden Monaten fanden die entscheidenden Verhandlungen über europäische Zollzusammenschlüsse statt (14. März 1947 Benelux-Protokoll, 12. September 1947 Empfehlung der Studienkommission des Marshallplanes, eine europäische Zollunion zu errichten, 13. September 1947 Zollunion-Verhandlungen Italien-Frankreich, 19. Dezember 1947 Zollunion-Verhandlungen Griechenland-Türkei). Die deutsche Öffentlichkeit war des Glaubens, daß der Zoll- und Währungszusammenschluß des Saargebiets mit Frankreich einer der ersten Schritte in Richtung dieses allgemeinen europäischen Zusammenschlusses sein würde und hat sich nur deshalb bei der Beurteilung dieses Faktums größte Zurückhaltung auferlegt.
Es ist auch nicht richtig, daß der Parlamentarische Rat bei seinen Beratungen diesem Problem ausgewichen wäre. Die öffentlich angeregte Einladung des Saargebiets nach Herrenchiemsee löste eine schroffe Absage des Ministerpräsidenten Hoffmann aus. Trotzdem enthält das Grundgesetz der Bundesrepublik zwei ausdrückliche Hinweise, nach denen ein Beitritt des Saargebiets zum Bund jederzeit möglich ist. Artikel 23 stellt fest, daß das Grundgesetz zunächst nur in den elf Ländern des Bundes gilt, fährt jedoch fort: "In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen". Und der Vorspruch des Grundgesetzes schließt mit der ausdrücklichen Aufforderung an das ganze deutsche Volk, in freier Selbstbestimmung die Freiheit und Einheit Deutschlands zu vollenden. Das Grundgesetz ist von den alliierten Mächten gebilligt worden, die damit die freie Selbstbestimmung des deutschen Volkes über seine staatsrechtliche Gestaltung im Sinne der Charta der Vereinten Nationen grundsätzlich anerkannt haben. Die deutsche Öffentlichkeit hat diesen Standpunkt durch prominente Vertreter in allen Stadien der Saarfrage wiederholt kundgetan. So hat der Bundeskanzler in seiner Eigenschaft als Vorsitzender der CDU am 7. Januar 1947 und am 5. Oktober 1947 mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß die Saarfrage nur auf dem Boden des Völkerrechts geklärt werden könne. In seiner damaligen Erklärung fuhr er fort: "Dies schließt jede Annexion aus. Im übrigen ist das Selbstbestimmungsrecht der Saarbevölkerung ausschlaggebend. Dies gilt auch für die sogenannte wirtschaftliche Abtrennung. Dieses Selbstbestimmungsrecht kann nur in geheimer und freier Volksabstimmung bestätigt werden. Wenn die wirtschaftliche Eingliederung - was zu befürchten ist - bedeutet, daß das Saargebiet aus der deutschen Wirtschaft völlig ausscheidet, so ist dies eine einseitige und gewaltsame Entscheidung. Auf jeden Fall müßte das Saarvolk hierzu selbst gefragt weren."
Auf die im Juli 1949 ergangene Aufforderung der französischen Regierung an alle Mitglieder des Europa-Paktes, die Saar als assoziiertes Mitglied aufzunehmen, haben der spätere Bundespräsident Heuss und der Führer der Opposition, Dr. Schumacher, eindringlich in der Öffentlichkeit davor gewarnt, im Saargebiet neue Tatsachen zu schaffen. Der französischen Öffentlichkeit ist also die Haltung der verantwortlichen deutschen Politiker in allen entscheidenden Stadien der Saarfrage bekanntgewesen. Gerade mit Rücksicht auf die unhaltbaren Zustände, die die provisorische Verwaltungsregelung im Osten geschaffen hat, die von der amerikanischen und britischen Regierung wiederholt als noch nicht endgültig bezeichnet wurde, konnte die deutsche Öffentlichkeit nicht glauben, daß an der deutschen Westgrenze vier Jahre nach dem Waffenstillstand der Versuch unternommen werden würde, ein rein deutsches Land abzutrennen, ohne darüber die Bevölkerung dieses Gebietes selbst oder die verantwortliche deutsche Regierung zu hören. Gegen ein solches Verfahren muß die Bundesregierung ihre Stimme erheben. Wie könnte sie sonst den polnischen oder russischen Forderungen entgegentreten, die ein Gleiches an der Oder-Neiße-Linie verlangen? Wie kann sie überhaupt eine Politik der Neuordnung Europas im Sinne der Charta der Vereinten Nationen zur Richtschnur ihrer Politik nehmen, wenn Teilnehmer dieser Charta, über das Selbstbestimmungsrecht der deutschen Bevölkerung hinweg, einseitig ihre wirtschaftlichen Interessen auf Kosten des deutschen Volkes realisieren? Die Bundesrepublik ist auch nach der ihr wiederholt mitgeteilten Auffassung der drei Westalliierten verantwortlich für Berlin und die Ostzone. Sie muß das Letzte tun, damit Berlin nicht fällt; sie muß versuchen, an der Ostzone dem sowjetrussischen Einfluß entgegenzuarbeiten. Wie könnte sie aber dann gleichzeitig nach Westen eine völlig andere Stellung einnehmen? Wie soll sie das Vertrauen der deutschen Bevölkerung in die Erklärung der Westalliierten wachhalten, wenn in Paris Tatsachen geschaffen werden, die in direktem Widerspruch zu einer Reihe von Erklärungen stehen, die sowohl von der Regierung der Vereinigten Staaten wie von der britischen und [der] französischen Regierung bisher abgegeben worden sind?
Die nunmehr an der Saar geschaffenen Fakten bedeuten aber bei den weltweiten Spannungen zwischen Ost und West leider eine starke Ermutigung aller derjenigen nationalistischen Bestrebungen, die die Bundesregierung für Deutschland und für Europa als ein außerordentliches Unglück hält. Sie sind einer europäischen Integration genau entgegengesetzt und geeignet, das Gegeneinander zu verewigen, anstatt dem Miteinander die Tore zu öffnen. Denn wie anders könnte sonst die hermetische Abschnürung des Saargebiets gegenüber dem Bundesgebiet verstanden werden?
Die Alliierten hatten feierlich versprochen, Deutschland nicht zu annektieren: Wo aber liegt die Grenze zwischen politischer Abtrennung und Annexion?
Die Bundesregierung hat beim ersten Anlaß, an dem sie sich mit der Saarfrage zu befassen hatte, ihre Absicht klar und deutlich zum Ausdruck gebracht. In seiner Regierungserklärung erkannte der Bundeskanzler das Vorliegen wirtschaftlicher Interessen Frankreichs im Saarland an, die mit den ebenso berechtigten politischen und wirtschaftlichen Interessen der Bundesrepublik und mit den Interessen der Saarbevölkerung selber in Einklang gebracht werden müßten. Die Bundesregierung hat bei diesem und bei zahlreichen anderen Anlässen immer wieder ihre Bereitschaft bekundet, die das Saarland betreffenden Fragen im Geiste gegenseitigen Einvernehmens zu regeln. Sie wollte auf jeden Fall verhindern, daß die Beziehungen zwischen Deutschland und Frankreich zum Schaden der erstrebten europäischen Zusammenarbeit eine Belastung erfahren. Zur Erreichung dieses Zieles wäre eine offene deutsch-französische Aussprache über die Saarfrage notwendig gewesen. Eine Einigung im Geiste gegenseitiger Kompromißbereitschaft müßte auch heute noch ein erster und unentbehrlicher Schritt zu einer weitergehenden deutsch-französischen und darüber hinaus europäischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit sein.
Die Bundesregierung kann es nur auf das lebhafteste bedauern und beklagen, daß die französische Regierung das Recht für sich in Anspruch genommen hat, die Saarfrage im Benehmen mit der von ihr eingesetzten Saarregierung eigenmächtig zu regeln.
Die Bundesregierung ist überzeugt, daß im Rahmen europäischer Zusammenarbeit sich unschwer Möglichkeiten ergeben könnten, die wirtschaftlichen Fragen des Saargebiets, die die französische Regierung zur Begründung ihrer Saarforderung ins Feld führt, zu lösen. Das Kernstück einer solchen Regelung könnte eine "internationale Saarbehörde" sein, die den Grundgedanken der internationalen Ruhrbehörde in positivem Sinne weiterentwickelt. Der wirtschaftlichen Verflechtung des Saarlandes mit Lothringen und Süddeutschland könnte durch ein besonderes Zollregime Rechnung getragen werden, das sich ungefähr an das Übergangsregime anlehnt, das der Versailler Vertrag für die Jahre 1920 bis 1925 im Saargebiet schuf. Für die Durchführung eines solchen Regimes könnte es notwendig werden, das Saargebiet als Teil der französischen Besatzungszone mit einer gewissen wirtschaftlichen Autonomie auszustatten. Dies müßte nach Maßgabe der völkerrechtlichen Zugehörigkeit des Saarlandes zu Deutschland durch gesetzgeberische Maßnahmen der Bundesrepublik erfolgen. Es wäre möglich, daß sich dabei ein Zustand ergeben würde, der in wirtschaftlicher Hinsicht den Zielen, die Frankreich heute im Saarland eigenmächtig verfolgt, entgegenkommt, dabei aber die politische Abtrennung des Saargebiets von seinem Kernstaat überflüssig machen würde. Die Bundesregierung muß jedenfalls grundsätzlich darauf bestehen, daß jedes im Saargebiet einzurichtende Sonderregime und vollends eine etwaige politische Abtrennung des Gebiets vom übrigen Deutschland zum Gegenstand einer echten Volksbefragung gemacht wird, die unter den gleichen Bedingungen durchgeführt wird wie die Volksabstimmung im Jahre 1935. Die Regierung der Vereinigten Staaten hat durch den Hohen Kommissar McCloy freie Wahlen für Gesamtdeutschland gefordert; diese berechtigte Forderung darf das Saargebiet nicht ausschließen. Die Saarfrage ist eine Frage der Bewohner des Saargebietes und Europas. Ihre Lösung muß durch freie Willensäußerung der Saarbewohner in europäischem Geiste erfolgen.
Dr. Adenauer
Quelle: Denkschrift der Bundesregierung zur Saarfrage. Bonn ohne Jahr [1950].