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Mechthild Lindemann
Konrad Adenauer war nicht nur Gründungskanzler der Bundesrepublik Deutschland, sondern ab 1951 auch ihr erster Außenminister. In dieser Doppelfunktion konnte er den außenpolitischen Kurs des westdeutschen Staates maßgeblich bestimmen. Zugleich prägte er Organisation und Personalpolitik des Auswärtigen Amts. Erst nach Inkrafttreten der Westverträge 1955 übergab er an den hessischen CDU-Politiker Heinrich von Brentano.
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„Ich beehre mich, Ihnen mitzuteilen, dass mit Wirkung vom heutigen Tage das Auswärtige Amt gebildet worden ist und dass ich das Amt des Bundesministers des Auswärtigen übernommen habe.“ Am 15. März 1951, neun Tage nachdem die Alliierte Hohe Kommission (AHK) die Bundesregierung mit der „kleinen Revision“ des Besatzungsstatuts zur Errichtung eines Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten ermächtigt hatte, meldete der Bundeskanzler Vollzug. Mit der Übernahme der Leitung der neuen Behörde ließ Adenauer keinen Zweifel daran, dass er wie bisher erster Ansprechpartner für die auswärtigen Angelegenheiten der Bundesrepublik bleiben wollte. Die Personalunion Bundeskanzler/Bundesminister des Auswärtigen sollte vier Jahre Bestand haben und in der Geschichte der Bundesrepublik einzigartig bleiben.
Mit der Übernahme der Doppelfunktion umging der Bundeskanzler nicht nur Koalitionsstreitigkeiten: Ambitionen der FDP, den Bundesaußenminister zu stellen, und einer daraus erwachsenden „Katzbalgerei“ (Eugen Gerstenmaier) im Kabinett war ein Riegel vorgeschoben. Viel wichtiger für Adenauer war allerdings, dass für ihn die Außenpolitik der entscheidende Faktor für die Zukunft der jungen Bundesrepublik war. Noch war formal mit den meisten Staaten – einschließlich der drei Besatzungsmächte – nicht einmal der Kriegszustand beendet. Die seit Oktober 1950 laufenden Verhandlungen über einen „Generalvertrag“ zur Regelung der Beziehungen mit den Westalliierten, mit dem das Besatzungsstatut abgelöst werden sollte, waren noch weit von ihrem Abschluss entfernt. Von ihnen hing die Wiedergewinnung der Souveränität ab, ohne die es keine Eigenständigkeit und keine Grundlage für die Wiedereingliederung der Bundesrepublik als gleichberechtigter Partner in die internationale Staatengemeinschaft geben würde. Auch die Konferenz für die Organisation einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) hatte soeben erst begonnen, bei der es nicht nur um die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik und damit die Fähigkeit zur Verteidigung ihrer Freiheit, sondern um die Sicherheit der westeuropäischen Staaten angesichts der sowjetischen Bedrohung ging. Zugleich würde vor allem Frankreich die Furcht vor einem wiederbewaffneten deutschen Nachbarn genommen, mit gemeinsamen Verteidigungsstrukturen ein Schritt zur angestrebten europäischen Einigung getan und jeglicher „Schaukelpolitik“ zwischen Ost und West eine klare Absage erteilt. In dieser Situation durfte das bislang erworbene Vertrauen der Besatzungsmächte und der europäischen Nachbarn in die Zuverlässigkeit des Bonner Verhandlungspartners nicht durch Unklarheiten bezüglich der Verantwortlichkeiten ins Wanken gebracht werden. Für Adenauer stand die Entscheidung fest: Solange „die Frage der deutschen Gleichberechtigung noch nicht entschieden“ sei, werde er das Außenministeramt nicht aus der Hand geben, ließ er sein Kabinett wissen. Den Zeitraum dafür veranschlagte er auf etwa ein Jahr.
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Die zusätzliche Übernahme des Ministeramts durch den 75jährigen Bundeskanzler stieß auf Einwände. Dessen „überwiegend persönliches Regiment“ in außenpolitischen Fragen (Carlo Schmid) sah selbst der amerikanische Hohe Kommissar John J. McCloy als Problem. Die SPD monierte, dass die Leitung der Außenpolitik „nicht als Nebenbeschäftigung“ gehandhabt werden könne. Bundespräsident Theodor Heuss und der Koalitionspartner FDP meldeten Bedenken wegen der Doppelbelastung an, und in der CDU/CSU-Fraktion war zu vernehmen, dass der Regierungschef „nicht in den Schützengraben“ gehöre.
Unterdessen schickte sich dieser an, seinen Kritikern zu beweisen, dass sie unrecht hatten. Einen Monat nach Amtsantritt als Bundesminister des Auswärtigen verbuchte Adenauer den ersten Erfolg: In seiner neuen Eigenschaft unterzeichnete er am 18. April 1951 persönlich den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS). Zwei Wochen später erfolgte die Aufnahme der Bundesrepublik als Vollmitglied in den Europarat, wo bald erste Ideen zu einer europäischen politischen Zusammenarbeit sondiert wurden. Die Bemühungen um Aussöhnung und stärkeren Zusammenschluss der westeuropäischen Staaten trugen sichtbar Früchte.
Zügig wurde auch die Umwandlung der im Vorjahr errichteten konsularisch-wirtschaftlichen in diplomatische Auslandsvertretungen in Angriff genommen. Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit weiteren Staaten sollte folgen. Dass dies auch nach der „kleinen Revision“ des Besatzungsstatuts der Genehmigung der Drei Mächte bedurfte, sah der Amtschef nicht als Grund zur Zurückhaltung. Die Frage, ob neue Vertretungen als Botschaften oder Gesandtschaften eingerichtet werden sollten – wofür neben geringeren Personalkosten sprach, dass zunächst ein „bescheidenes Auftreten nach außen empfehlenswert“ sein könnte –, fand bei Adenauer eine eindeutige Antwort: „Botschaften!“ Eine Ausnahme bildeten London, Paris und Washington: In den Hauptstädten der weiterhin für die Außenpolitik der Bundesrepublik verantwortlichen Mächte musste es bei „Diplomatischen Vertretungen“ bleiben, um das Souveränitätsdefizit anzuzeigen. 1953 erhielten deren Leiter jedoch persönlich den Botschafter-Titel.
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Als erster Bundesminister des Auswärtigen übernahm Adenauer die Verantwortung für den Neuaufbau des diplomatischen Dienstes und damit einer personell sprunghaft wachsenden Behörde. Von Null beginnen musste er nicht. Zwar hatten die drei Besatzungsmächte der Bundesregierung nach der Gründung eines Außenministeriums in der DDR im Oktober 1949 noch keine Zustimmung erteilen wollen, mit einem Staatssekretariat für auswärtige Angelegenheiten nachzuziehen. Im Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 genehmigten sie aber den schrittweisen Aufbau konsularisch-wirtschaftlicher Vertretungen, der im Juni/Juli 1950 mit der Eröffnung von Generalkonsulaten in London, New York und Paris begann und in zunächst zehn weiteren Staaten seine Fortsetzung fand. Im Bundeskanzleramt nahmen Ende November 1949 die Verbindungsstelle zur AHK sowie ein Organisationsbüro für die konsularisch-wirtschaftlichen Vertretungen im Ausland ihre Tätigkeit auf. Geleitet wurden die beiden Arbeitseinheiten von zwei ehemaligen Diplomaten: Herbert Blankenhorn, bis 1945 im Auswärtigen Amt und seit 1948 Mitarbeiter Adenauers, und Wilhelm Haas, der 1937 das Amt hatte verlassen müssen. Am 1. April 1950 gingen die beiden Arbeitsgruppen in die Dienststelle für Auswärtige Angelegenheiten im Bundeskanzleramt über. Mit der Koordination war zunächst Blankenhorn beauftragt, ehe die Leitung im September Walter Hallstein, bis dahin Professor für Völkerrecht in Frankfurt am Main, übertragen wurde. Zur neuen Dienststelle gehörten nun auch eine Konsularabteilung sowie eine Aus- und Fortbildungsstätte in Speyer, in der rasch erste Lehrgänge zur Heranbildung von Nachwuchsdiplomaten stattfanden.
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Am 15. März 1951 wurde diese Dienststelle mitsamt ihrem Personal in die neue „selbständige oberste Bundesbehörde“ Auswärtiges Amt überführt und zu deren Kern. Staatssekretär und damit Vertreter des Ministers blieb Hallstein, dessen Rechtsexpertise für Adenauer bei den laufenden komplizierten Vertragsverhandlungen von besonderer Bedeutung war. Zuständig war Hallstein zudem für die wesentlichen Organisationsfragen im Amt. Diese reichten von der abteilungsübergreifenden Kooperation bis zum Informationsfluss an die Vertretungen im Ausland: Als nunmehr diplomatische Vertretungen benötigten sie mehr Hintergrundwissen zu außenpolitischen Vorgängen oder zu Grundsatzpositionen der Bundesregierung, z.B. zur Europa-, Ost- oder Deutschlandpolitik. Auch Personalvorgänge liefen über den Staatssekretär. In dessen Vertretung und als Leiter der Politischen Abteilung hatte auch Blankenhorn erheblichen Einfluss: Anders als Hallstein kannte er viele der früheren Diplomaten und konnte sie dem Amtschef als Bewerber für das neue Auswärtige Amt empfehlen. Adenauers Fokus lag weiterhin vor allem auf den aktuellen außenpolitischen Problemen. An organisatorischen Fragen war er deshalb keineswegs desinteressiert: Adenauer führte sein neues Ressort nach innen wie außen mit der ihm eigenen klaren Zielrichtung und Strenge.
Die rasch anwachsende Behörde bedurfte dringend der Unterbringung. Die Verteilung der Arbeitseinheiten auf weit mehr als ein Dutzend Standorte und Behelfsräume im Bonner Stadtgebiet bedeutete eine enorme Erschwerung der Arbeit. Ein Neubau für das Auswärtige Amt an der Koblenzer Straße, der heutigen Adenauerallee, sollte Abhilfe schaffen. Ende November 1951 ließ sich Behördenchef Adenauer bei einer Ortsbesichtigung an Bord eines Motorbootes auf dem Rhein mit Hilfe einer Ballon-Installation die Höhe des geplanten Bauwerks simulieren und sorgte im Anschluss für Planänderungen: mehr Breite als Höhe. Zufrieden war der Bauherr mit dem von ihm verantworteten, seinerzeit größten Verwaltungsgebäude in Bonn am Ende trotzdem nicht. Zwar formulierte er sein „Kopfschütteln dieser kranken Bauplanung gegenüber“ in der Endfassung seiner Beschwerde bei Hallstein etwas diplomatischer, der Befund aber blieb: Nicht nur war im „Haus der 1000 Fenster“ auf Sicherheitsvorkehrungen wie die Vergitterung der Fenster im Erdgeschoss verzichtet worden; der Neubau sei auch „noch viel hässlicher“ als gedacht. Adenauer stand mit diesem Urteil nicht allein: Auch andere Stimmen befanden, dass der „Koloss […] die friedliche Rheinfront um ihr bescheidenes Gleichgewicht“ (Rolf Lahr) bringe.
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Zu einem großen Problem entwickelte sich die – bis heute vieldiskutierte – Personalpolitik. Schon die außenpolitischen Arbeitseinheiten im Bundeskanzleramt hatten wegen angeblich mangelhafter konfessioneller Ausgewogenheit bei den Stellenbesetzungen bzw. Bevorzugung von Altherren einer studentischen Verbindung in der Kritik gestanden. Knapp sechs Monate nach der Gründung des Auswärtigen Amts richtete Anfang September 1951 eine aufsehenerregende Artikel-Serie in der „Frankfurter Rundschau“ den Fokus auf die Verstrickungen namentlich genannter leitender Amtsangehöriger im Nationalsozialismus. Umgehend gab Adenauer ein Gutachten zur Prüfung der Vorwürfe in Auftrag; der Bundestag setzte einen Untersuchungsausschuss ein. Bis zur Vorlage von dessen Bericht am 18. Juni und seiner Erörterung im Bundestag am 22. Oktober 1952 sollte die Mediendebatte jedoch nicht verstummen. Der Untersuchungsausschuss (UA 47) kam zu dem Schluss, dass tatsächlich Personen im Auswärtigen Dienst beschäftigt worden seien, deren Verwendung das Vertrauen in die demokratische Entwicklung der Bundesrepublik beeinträchtigen könnte und ihrem Ansehen schade, und gab Empfehlungen zum weiteren Einsatz der begutachteten Beamten.
Tatsächlich war der Bundeskanzler 1949 mit der Absicht angetreten, eine neue Behörde für auswärtige Angelegenheiten aufzubauen, die „mit den alten Leuten möglichst wenig zu tun hat“. Für das Personal im Ausland galten anfangs durchaus strenge Regeln: So hatte Adenauer die ersten Vertretungen in Frankreich, Großbritannien und den USA 1950 bewusst persönlich mit Quereinsteigern besetzt; mit ihnen wurden erfahrene Diplomaten entsandt, die zur Zeit des Nationalsozialismus aus dem Amt entfernt worden waren oder in Verbindung zum Widerstand gestanden hatten. Auch bei den wichtigen Verhandlungen zum EGKS- und zum EVG-Vertrag, zum Generalvertrag mit seinen Zusatzverträgen, zum Londoner Schuldenabkommen und zum Wiedergutmachungsabkommen mit Israel setzte Adenauer auf Experten „von außen“ als Delegationsleiter. Auf den Neuanfang in den internationalen Beziehungen durfte kein Schatten fallen. Für die Personalauswahl sollten politische Gesichtspunkte gelten, die Posten auch SPD-Mitgliedern, Politikern und Fachleuten offenstehen. Eine Personalrekrutierung von außen erwies sich aber als nicht so einfach: Bemühungen um Kandidaten etwa aus der Wirtschaft scheiterten an der in ihren – und auch des Kanzlers – Augen „relativ kärgliche[n] Besoldung“.
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Adenauer war bewusst, dass ein erheblicher Teil des Leitungspersonals im Auswärtigen Amt – angefangen bei Blankenhorn, seinem Vertrauensmann in außenpolitischen Fragen – aus ehemaligen NSDAP-Mitgliedern bestand. Dies kollidierte zwar mit seiner ursprünglichen Intention eines Neuaufbaus, befand sich aber in Übereinstimmung mit der in seiner ersten Regierungserklärung geäußerten Auffassung, wonach durch die Besatzungsbehörden entlastete Ex-Mitglieder der NSDAP in Staat und Gesellschaft einzugliedern waren: Sie wurden mit ihren Fähigkeiten für den Aufbau und die Stabilisierung der jungen Demokratie gebraucht. Dies galt einmal mehr für den diplomatischen Dienst. Hier hatten seine Spezialisten Adenauer überzeugt, dass auf Personal aus dem alten Amt mit Berufserfahrung und Sprachkenntnissen nicht verzichtet werden konnte. Die besonderen Anforderungen hinderten Adenauer allerdings nicht daran, auch als Außenminister „Personalpolitik als Regierungsinstrument“ (Udo Wengst) zu nutzen und gelegentlich verdiente Parlamentarier auf Auslandsposten zu setzen. Und die Warnungen seines Staatssekretärs im Bundeskanzleramt, Otto Lenz, dass das Auswärtige Amt ohne Änderungen in der Personalpolitik zu einem „Reservat der alten Kaste“ zu werden drohe, schlug er ebenso in den Wind wie er nachdrücklich Behauptungen zurückwies, dass Blankenhorn für die Personal-Misere verantwortlich sei.
Die intensive öffentliche Vergangenheitsdebatte traf die Bundesregierung zur Unzeit. Sie konnte die Vertragsverhandlungen belasten, die den Weg zur Souveränität frei machen sollten. Öffentlich hüllte sich die Amtsspitze monatelang in Schweigen – auch um den Eindruck einer Einflussnahme auf den Untersuchungsausschuss zu vermeiden. Die persönlich angegriffenen Diplomaten schienen ohne Rückhalt zu bleiben. Erst am 25. März 1952 wehrte sich Staatssekretär Hallstein vor der Presse gegen das „Trommelfeuer von Kritik“ auf seine wiederholt und sorgfältig überprüften Mitarbeiter. Weniger positiv äußerte sich der Dienstherr im vertraulichen Pressegespräch am 2. April. Zwar plädierte auch Adenauer für den Schutz der Beamten; er sei aber „nicht gerade glücklich über die Zusammensetzung des Auswärtigen Amts“. Tatsächlich sei eine Personalpolitik, die den Eindruck einer „Nazizentrale“ entstehen lasse, „nicht gut für die deutschen Interessen im Ausland“. Aber, so sein legendärer Satz: „Man schüttet kein dreckiges Wasser aus, wenn man kein reines hat!“ Grundsätzlich war allerdings für ihn nicht die Personalpolitik das Hauptproblem: Es seien die übertriebenen Presseangriffe auf das Amt, die „dem Ansehen der Bundesrepublik im Ausland abträglich gewesen“ seien, ließ er sich am 22. Oktober 1952 im Bundestag vernehmen. Mit der „Naziriecherei“ müsse endlich Schluss sein.
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Die für Adenauer heikelste Personalfrage aber blieb die Nachfolge. Mit dem Abschluss der Verhandlungen über den General- sowie den EVG-Vertrag und dem Ablaufen der im März 1951 angekündigten Jahresfrist für einen Wechsel an der Spitze des Auswärtigen Amts kam er im Frühjahr 1952 nicht umhin, Überlegungen dazu anzustellen.
War wirklich der richtige Zeitpunkt gekommen? Und wer sollte der nächste Bundesminister des Auswärtigen werden? Unter den genannten Namen zog Adenauer wohl nur zwei ernsthaft in Erwägung. Mit dem Bankier Hermann-Josef Abs, der die Verhandlungen über die deutschen Auslandsschulden führte, hatte er einen Kandidaten „von außen“ im Blick, der unabhängiger von Einflussnahme aus den Koalitionsparteien sein könnte als der von der CDU favorisierte Heinrich von Brentano. Der CDU/CSU-Fraktionsvorsitzende zeichnete sich durch großes Engagement in der Beratenden Versammlung des Europarats aus und agierte damit klar auf Adenauers außenpolitischer Linie. Aber trotz erheblichen Drucks selbst aus seinem engsten Beraterkreis konnte sich der Bundeskanzler auch nach Unterzeichnung der Westverträge am 26./27. Mai 1952 nicht dazu entschließen, das Feld der Außenpolitik jemand anderem zu überlassen. Zwar war das Fundament für die Ausrichtung der Bundesrepublik in den internationalen Beziehungen gelegt, aber aus Adenauers Sicht noch unzureichend verankert. Die laufende Debatte über die „Stalin-Note“ vom 10. März 1952 zeigte einmal mehr, dass sowjetische Angebote zu einer möglichen Wiedervereinigung Deutschlands ihre Wirkung taten. Allzu schnell konnte sein Konzept der Westbindung als Garant gegen einen neutralistischen Irrweg und als Grundvoraussetzung für eine Wiederherstellung der deutschen Einheit ins Wanken geraten. Auch die nicht zuletzt durch Abs ausgelöste Kontroverse um das finanzielle Angebot in den Verhandlungen mit Israel über das Wiedergutmachungsabkommen war für ihn Anzeichen dafür, dass die Steuerung der Außenpolitik weiterhin einer – seiner – starken Hand bedurfte. Und noch war die Voraussetzung für seinen Rückzug aus dem Außenministeramt – die Souveränität der Bundesrepublik – nicht erfüllt.
An diesem Befund änderte sich in den beiden folgenden Jahren nichts. Der Wahlerfolg im September 1953 galt Adenauer als Bestätigung seines außenpolitischen Kurses. Ein großer Teil der Wählerschaft hatte den auf seiner erfolgreichen USA-Reise als Außenminister im Frühjahr 1953 sichtbar gewordenen Prestigegewinn für die Bundesrepublik honoriert und nach den Ereignissen des 17. Juni 1953 in der DDR offenbar auch die Richtigkeit seiner deutschlandpolitischen Konzeption eingesehen: die Unmöglichkeit eines neutralen Deutschlands und die Notwendigkeit der Westbindung als Voraussetzung für eine Wiedervereinigung. Dennoch drohten neue Klippen auf dem außenpolitischen Kurs, etwa durch die anvisierten Vier-Mächte-Gespräche über die Deutschland-Frage, getrübte Beziehungen zu Frankreich wegen der Saar-Frage und die weiter offene – am Ende scheiternde – Ratifizierung der Verträge vom Mai 1952. Der Steuermann blieb an Bord.
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Nicht mehr vermeiden ließ sich die Amtsübergabe nach dem Inkrafttreten der Pariser Verträge am 5. Mai 1955: Mit dem Deutschland-Vertrag wurde die Bundesrepublik weitgehend souverän. Adenauer musste seine Zusage einhalten und seine eigene Entlassung aus dem Amt des Bundesministers des Auswärtigen in die Wege leiten – und dies ausgerechnet in einem Moment, in dem sich das Ost-West-Verhältnis zu entspannen schien und Vier-Mächte-Gespräche über die Deutschland-Frage im Raum standen, die neue Gefahren in sich bargen. In der Besetzungsfrage entschied er sich gegen Abs als einen möglicherweise „sehr selbstbewussten und eigenwilligen Außenminister“ (Heinrich Krone) und für den der CDU/CSU-Fraktion längst zugesagten, vom Amtsinhaber aber als zu nachgiebig erachteten Brentano. Vorsichtshalber begrenzte der Bundeskanzler dessen Spielraum trotzdem von vornherein. Mehrfach und deutlich wurde Brentano von Adenauer auf die von ihm weiterhin beanspruchten und ausdrücklich vom Bundespräsidenten bestätigten Kompetenzen in zentralen Feldern der Außenpolitik hingewiesen. Die Nutzung der neuen Möglichkeiten der souveränen Bundesrepublik sollte Chefsache bleiben – wie die Beziehungen zur UdSSR: Am 7. Juni 1955, dem Tag, an dem Adenauer den Posten des Außenministers räumte, traf die Einladung aus Moskau ein. Nicht nur im Vorfeld und während der berühmten Reise im September 1955 ließ der Bundeskanzler seinen Nachfolger an der Koblenzer Straße spüren, dass er die Außenpolitik weiterhin als sein Terrain betrachtete. Bei diesem Dualismus zwischen Regierungschef und oberstem Diplomaten ist es – mal mehr, mal weniger stark ausgeprägt – geblieben.
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Im Zentrum der Macht. Das Tagebuch von Staatssekretär Lenz 1951–1953, bearbeitet von Klaus Gotto, Hans-Otto Kleinmann und Reinhard Schreiner, Düsseldorf 1988.
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Schwarz, Hans-Peter: Adenauer. Der Staatsmann: 1952–1967, Stuttgart 1991.
Wengst, Udo: Staatsaufbau und Regierungspraxis. Zur Geschichte der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, Düsseldorf 1984.
Schon früh erkennt Adenauer die friedenspolitischen und wirtschaftlichen Vorteile einer europäischen Zusammenarbeit. Nach dem Zweiten Weltkrieg wird er zu einem der Architekten Europas.
Adenauer weiß, dass die Deutschen im Nationalsozialismus große Schuld auf sich geladen haben. Er strebt daher eine Wiedergutmachung an, integriert aber auch pragmatisch NS-Täter in die junge Bundesrepublik.
Adenauers Politik der Westbindung ruht auf einem atlantischen und einem westeuropäischen Pfeiler. Mit der Westintegration schlägt Adenauer einen völlig neuen Weg deutscher Außenpolitik ein.
